Решение Челябинского УФАС России от 22.12.2010 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства
Резолютивная часть решения оглашена «22» октября 2010 г.
В полном объеме решение изготовлено «22» декабря 2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
Председателя Комиссии: Сапрыкиной Н.В. - заместителя руководителя Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии:
Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России;
Федяниной М.А. - ведущего специалиста-эксперта отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России,
рассмотрев дело по признакам нарушения Управлением жилищно-коммунального хозяйства Администрации г. Челябинска (далее -Управление) частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), Администрацией г. Челябинска (далее — Администрация) пункта 2 части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Челябинской городской Думой (далее — Дума) пункта 2 части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции и МАУ «Мемориал-Сервис» (далее – Учреждение) части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции,
Установила:
Челябинским УФАС России рассмотрены действия Администрации, Думы и Управления по соблюдению антимонопольного законодательства при реализации функций органов местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения
Антимонопольным органом установлено, что Учреждение, являясь хозяйствующим субъектом, неправомерно наделено функциями органа местного самоуправления, в связи с чем возбуждено производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Из письменных пояснений Управления от 16.06.2010 № 1535-УЖКХ, а также из пояснений представителей Управления на заседании Комиссии следует, что на основании распоряжения Первого заместителя Главы г. Челябинска от 11.01.2010 № 1007-д создано МАУ «Мемориал-Сервис». Учреждение создано в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Закон об общих принципах), Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее- Закон об автономных учреждениях) , пунктом 2 статьи 25 и статьей 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее- Закон о погребении) и наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела (распоряжение Администрации от 12.03.2010 № 1776).
МАУ «Мемориал-Сервис» является некоммерческой организацией, созданной в целях осуществления предусмотренных действующим законодательством полномочий органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения (п. 13 Устава), в связи с чем оно вправе выполнять работы по содержанию общественных кладбищ г. Челябинска. Большую часть таких работ учреждение выполняет самостоятельно, на выполнение некоторых видов работ оно заключает гражданско-правовые договоры с подрядными организациями, что соответствует уставу Учреждения и действующему законодательству. Ходатайство Управления о создании учреждения от 12.11.2009 № 3182-УЖКХ подготовлено специалистом, обладающим техническим образованием, в связи с чем в данном письме ошибочно указано на получение МАУ «Мемориал-Сервис» прибыли вместо дохода. Устав автономного учреждения принят в соответствии с типовым уставом, утвержденным Решением Челябинской городской Думы от 25.02.2010 № 10/7 «Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений г. Челябинска».
Из пояснений представителя МАУ «Мемориал-Сервис» на заседании Комиссии следует, что учреждение осуществляет деятельность, приносящую доход, и является хозяйствующим субъектом, наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела. Денежные средства выделяются учреждению в виде субсидий в соответствии с решением о бюджете, принятым Думой. У МАУ «Мемориал-Сервис» отсутствует обязанность осуществлять выбор подрядных организаций посредством проведения торгов, так как действие законодательства о размещении заказов на автономные учреждения не распространяется, что подтверждается письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 10.12.2009 № Д22-1527. Кроме того, МАУ «Мемориал-Сервис» не заинтересовано в экономии бюджетных средств, выделенных для выполнения муниципального задания, поскольку это приведет к их неосвоению субсидий и уменьшению субсидирования на следующий год. До выдачи МАУ «Мемориал-Сервис» муниципального задания на содержание мест захоронения данные работы осуществлялись на основания размещения муниципального заказа. После выдачи муниципального задания МАУ «Мемориал-Сервис» часть работ выполняет самостоятельно, на ряд работ заключает договоры с подрядными организациями, которые ранее их выполняли по результатам размещения муниципальных заказов. На заседании Комиссии представитель Учреждения указал, что граждане не являются заказчиками работ по содержанию кладбищ. Земельные участки для размещения общественных кладбищ г. Челябинска учреждению не переданы, т.к. первоначально необходимо установить их границы, в связи с чем документы находятся в стадии оформления.
Из письменных пояснений Администрации от 12.10.2010 б/н и пояснений ее представителя на заседании Комиссии следует, что МАУ «Мемориал-Сервис» создано на основании ходатайства Управления. По мнению Администрации, ее действия не противоречат действующему законодательству. В Распоряжении от 11.02.2010 № 1007-д указано, что учреждение создано для осуществления полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Данные цели достигаются посредством оказания соответствующих услуг и выполнения работ.
Из письменных пояснений Думы от 22.10.2010 № ГД2-14/56-870, а также пояснений представителя Думы на заседании Комиссии следует, что положения типового устава муниципального автономного учреждения, утвержденного Думой, не противоречат требованиям антимонопольного законодательства. Типовым уставом автономного учреждения предусмотрено, что оно создается для осуществления полномочий органа местного самоуправления в определенной сфере. Данные цели достигаются посредством оказания соответствующих услуг и выполнения работ, что соответствует действующему законодательству.
Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив письменные пояснения, Комиссия пришла к следующим выводам.
На основании распоряжения Первого заместителя Главы г. Челябинска от 11.01.2010 № 1007-д создано МАУ «Мемориал-Сервис» (далее – распоряжение № 1007-д). Учреждение создано в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения ( п.13 устава, распоряжение № 1007-д).
Пунктами 14 и 17 Устава учреждения установлены виды деятельности, осуществляемые учреждением для достижения указанных целей, в частности:
1) содержание мест захоронений;
2) эвакуация тел умерших (погибших) в морги города;
3) иные виды деятельности, не запрещенные законодательством РФ, соответствующие уставным целям деятельности Автономного учреждения, в том числе строительство и реконструкция объектов (административных зданий, подсобных помещений) на кладбищах города, содержание и уход за территориями кладбищ, услуги по уходу и содержанию исторических мемориальных комплексов, расположенных на кладбищах и т.д..
Согласно распоряжению от 11.01.2010 № 1007-д учредителем МАУ «Мемориал-Сервис» является Администрация в лице Управления.
Согласно пункту 4 устава Учреждения от имени муниципального образования «г. Челябинск» учредителем является Администрация в лице Управления. Устав утвержден приказом Управления от 03.03.2010 № 11-у.
1.Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и частью 1 статьи 2 Законом об организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Согласно статьям 130, 132 Конституции РФ и подпункту 23 части 1 статьи 16 Закона об организации местного самоуправления организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа, а согласно статье 18 этого же Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования. Полномочия являются составной частью понятия "компетенция", включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:
1) собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые признает за ними государство;
2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы и должностные лица местного самоуправления.
Исполнение полномочий органами местного самоуправления связано с решением вопросов местного значения.
В соответствии с частью 1.1 статьи 17 Закона об организации местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения могут определяться и иными федеральными законами.
Полномочия органов местного самоуправления в области похоронного дела регулируются Законом о погребении.
Из частей 8 и 9 статьи 2 Закона об автономных учреждениях следует, что автономные учреждения являются хозяйствующими субъектами.
Частью 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления.
Т.е., исходя из буквального толкования данной нормы, автономные учреждения создаются в целях выполнения работ или оказания услуг, а не в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления.
Действующее законодательство не содержит положений, указывающих на то, что вопросы местного значения, равно как и полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в том числе и в области похоронного дела и содержания мест захоронений, в части либо в полном объеме могут быть переданы муниципальным автономным учреждениям.
Возможность создания автономного учреждения в целях осуществления непосредственно полномочий органов местного самоуправления, не только не предусмотрена действующим законодательством, но прямо запрещена Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).
Так, в соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено федеральными законами.
Этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников.
1.1.Однако Администрацией решение вопроса местного значения по организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения передано МАУ «Мемориал-Сервис», что подтверждается изданием Распоряжения от 11.02.2010 № 1007-д «О создании МАУ «Мемориал-Сервис».
Согласно пункту 13 Устава МАУ «Мемориал-Сервис» Учреждение создано в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения.
Согласно подпункту 3 пункта 23 и пункту 24 устава Учреждение вправе получать доход. Согласно финансовому плану (утвержден протоколом наблюдательного совета от 14.07.2010 № 2) выручка Учреждения от реализации продукции, работ, услуг в 2010 году составляет 73 439 807 рублей, в том числе 44 184 926 рублей — от оказания платных услуг. В материалах дела также имеются квитанции за оказание ритуальных услуг и реализацию похоронных принадлежностей, которые подтверждают, что Учреждение получает доход.
Таким образом, действия Администрации по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ «Мемориал-Сервис» функциями органов местного самоуправления, путем издания распоряжения от 11.02.2010 № 1007-д противоречат требованиям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Действия Администрации и Управления по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ «Мемориал-Сервис» функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24), предусматривающего выполнение указанных функций хозяйствующим субъектом, противоречат требованиям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Передача МАУ «Мемориал-Сервис» полномочий органа местного самоуправления по вопросам местного значения и факт устранения конкуренции на рынке выполнения работ по содержанию мест захоронений, произошедшего в результате указанных действий, свидетельствуют о том, что фактически учреждение создано в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, что противоречит Закону об автономных учреждениях и антимонопольному законодательству.
1.2.Устав Учреждения утвержден с учетом типового устава автономного учреждения, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 25.02.2010 № 10/7 «Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений г. Челябинска» .
В пункте 13 данного типового устава указано, что автономное учреждение создается в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления.
Из подпункта 3 пункта 23 и пункта 24 типового устава следует, что автономное учреждение является хозяйствующим субъектом.
Таким образом, содержание пункта 13 типового устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24) противоречит части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Предоставление муниципальному автономному учреждению - хозсубъекту полномочий органа местного самоуправления, которые должны осуществляться в том числе посредством предоставления неопределенному кругу хозяйствующих субъектов прав на оказание услуг и выполнение работ в соответствии с Законом о размещении заказов, может привести к необоснованному препятствованию осуществлению ими деятельности.
Таким образом, действия Думы по утверждению Решением от 25.02.2010 № 10/7 пункта 13 типового устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24) противоречат требованиям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2.В статье 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В свою очередь в статье 69.2. БК РФ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать:
- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
- порядок оказания соответствующих услуг;
- предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими и (или) юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
В соответствии со статьей 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Муниципальное задание формируется в порядке, установленном администрацией муниципального образования.
Постановлением Главы города Челябинска от 15.02.2008 N 25-п утвержден Порядок формирования задания учредителя муниципальному автономному учреждению и финансового обеспечения его выполнения ( далее- Порядок).
Согласно пункта 4 Порядка задание, наряду с иными сведениями, должно содержать:
- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг (далее - потребители);
- показатели, характеризующие качество и (или) объем оказываемых потребителям муниципальных услуг;
- перечень муниципальных услуг, предоставляемых потребителям бесплатно, а также перечень и объем услуг, оказываемых частично за плату;
- предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг потребителями в случаях, если законодательством предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, и (или) порядок их установления;
- порядок оказания муниципальных услуг потребителям.
При наличии утвержденного регламента или иного документа, устанавливающего порядок оказания муниципальных услуг, приводится ссылка на соответствующий нормативный правовой или локальный акт. В случае отсутствия такового приводится: описание основных процедур оказания услуг; описание порядка информирования потенциальных Потребителей об оказании муниципальных услуг; перечень оснований для приостановления или отказа в оказании муниципальных услуг.
Объем задания Автономному учреждению формируется учредителем в натуральных единицах и стоимостном выражении.
Согласно пункту 8 Порядка задание формируется, в том числе с учетом предложений учреждения о потребности в соответствующей муниципальной услуге, оцениваемой на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг, уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством муниципальных услуг.
Субсидии предоставляются автономному учреждению на основании соглашения между учредителем и автономным учреждение о порядке и условиях предоставления субсидий.
Таким образом, Порядком устанавливаются основополагающие принципы формирования муниципального задания автономным учреждениям г. Челябинска, которые заключаются, в частности, в том, что услуга (работа) может быть оказана определенной категории юридических и физических лиц.
В соответствии с пунктом 2 задания потребителями услуг (содержание мест захоронения, эвакуация тел умерших (погибших) в морги города) является население города Челябинска (1млн 094тыс 200чел). Потребителями услуг являются физические и юридические лица всех категорий.
Таким образом, в задании потребители услуг указаны не по всем видам услуг, составляющим муниципальное задание. Так например , в муниципальном задании не определены категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями услуг (работ) по эксгумации и перезахоронению останков с «Северо-Восточного» на «Покровское» кладбище.
Более того, в нарушение статьи 69.2 БК РФ и пункта 4 Порядка в задании не определена категория физических и юридических лиц, являющихся потребителями данных услуг.
Довод ответчика о том, что потребителями услуг, оказываемых учреждением в соответствии с заданием, являются все физические и юридические лица, находящиеся на территории городского округа, не может быть принят во внимание, поскольку из содержания статьи 69.2 БК РФ и пункта 4 Порядка следует, что муниципальная услуга может оказываться только определенной категории физических и (или) юридических лиц.
Показатели, характеризующие качество и (или) объем оказываемых потребителям муниципальных услуг установлены в пункте 3 задания и включают:
1) содержание мест захоронений более чем на 16 млн. рублей путем осуществления:
- текущего ремонта дорог на кладбищах (более 890 тыс.руб.),
- выполнения работ по содержанию мест захоронений (кладбищ) работниками зеленого хозяйства ( более 11 млн. руб.),
- вывоза мусора на городскую свалку или специально отведенные места (650тыс. руб.);
- расчистки дорог от мусора и снега (2,5млн), работа по дезинфекции территории ( 600тыс.руб);
2) эвакуация тел умерших: в соответствии с эвакуационными Картами поставки умерших в морги города (более 4,5 млн. руб);
3) выполнение работ по эксгумации и перезахоронению останков с «Северо-Восточного» кладбища на «покровское кладбище» (далее – эксгумация останков) -1300 шт. (8,6 млн. руб.).
Таким образом, перечень работ, входящих в работы по текущему ремонту и работы по содержанию мест захоронений (кладбищ) работниками зеленого хозяйства, а также их объем в задании не определен.
Пунктом 4 задания в разделе «порядок оказания муниципальных услуг потребителям» перечислены услуги которые оказываются учреждением при эвакуации тел умерших в морги (прием заявок на диспетчерский пункт, направление автотранспорта и т.п), а также при эксгумации останков (изготовление гроба, снятие оградки, демонтаж памятника и т.п.).
Помимо этого, в задании указано, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения в городе Челябинске осуществляется на основании Положения, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 27 июня 2006 г. N 13/18. Однако в указанном решении отсутствует порядок оказания услуг, включенных в задание, в том числе услуг по текущему ремонту дорог на кладбищах, по содержанию мест захоронений (кладбищ) работниками зеленого хозяйства расчистки дорог от мусора и снега, работ по дезинфекции территории и т.п., а также услуг по эвакуации тел в морги и эксгумации останков.
Таким образом, фактически порядок оказания услуг в задании не определен, что не соответствует положениям статьи 69.2 БК РФ и пункта 4 Порядка.
В муниципальном задании также не установлен соответствующий тариф (стоимость) по которому должны оказываться услуги (работы) физическим и (или) юридическим лицам. Так, например, не указаны тарифы по оказанию услуг по эксгумации останков, по оказанию ритуальных услуг.
Таким образом, задание не соответствует нормам БК РФ и Порядка.
30.04.2010 и 13.05.2010 между Управлением и МАУ «Мемориал-Сервис» заключены соглашения № 130/0400, 131/2205 и № 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения учреждением муниципального задания (далее - соглашения).
В соответствии с пунктом 2.2.1 соглашения от 30.04.2010 № 130/0400 учреждение обязуется выполнять работы по содержанию кладбищ в соответствии с муниципальным заданием за счет субсидии, направляемой Управлением.
В соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнение работ).
Решением Челябинской городской Думы от 15.12.2009 N 9/3 "О бюджете города Челябинска на 2010 год" не предусматривалось предоставление учреждению субсидий. Однако, согласно решению Думы от 20.04.2010 № 13/3 в бюджет г. Челябинска на 2010 года внесены изменения и предусмотрено предоставление субсидии МАУ «Мемориал-Сервис» для выполнения им муниципального задания в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, а также для выполнения муниципального задания на возмещение расходов по гарантированному перечню услуг по погребению (приложение № 7).
Как указывалось ранее, только к полномочиям Администрации, как к исполнительному органу местного самоуправления, относится решение вопросов местного значения относится, в том числе осуществление функций собственника муниципального имущества, организация предоставления ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 24 части 1 статьи 9, часть 3 статьи 36 Устава города Челябинска)
Поскольку общественные кладбища являются собственностью г. Челябинска, а полномочия собственника муниципального имущества – функции Администрации, то бремя содержания данного имущества лежит на Администрации.
В силу пункта 2 статьи 18 Закона об организации местного самоуправления финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, все расходы, возникающие при организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения, финансируются только за счет средств местного бюджета.
Это же следует из содержания пунктов 2.1.1 и 2.1.2 соглашения от 13.05.2010 № 135-2205 и соглашений от 30.04.2010 № 130/0400 и 131/2205, заключенных Управлением и МАУ «Мемориал-Сервис».
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что такого рода услуги (работы) как содержание кладбищ не могут быть оказаны физическим или юридическим лицам, так как единственным субъектом потребления данных услуг является муниципальное образование в лице Администрации.
Кроме того, исходя из анализа норм Гражданского кодекса РФ любые услуги или работы выполняются исполнителем на основании заявки (заказа) потребителя (заказчика) данных услуг (работ).
Администрацией, Управлением и Учреждением не представлены документы, подтверждающие обращение физических и (или) юридических лиц в автономное учреждение за предоставлением (выполнением) услуг (работ) по содержанию кладбищ, эксгумации останков с кладбища.
Также Администрацией, Управлением, Учреждением не представлены документы, подтверждающие проведение оценки потребности потребителей в данных услугах (работах), что свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны физическим и (или) юридическим лицам.
Таким образом, выдача муниципального задания учреждению в целях содержания кладбищ, получателем которых фактически является муниципальное образование, эксгумации останков с кладбища противоречит Закону об автономных учреждениях, БК РФ, Порядку.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Материалами дела установлено, что услуги (работы) по содержанию кладбищ, эксгумации останков с кладбища «Северо-восточное» на кладбище «покровское» осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение данных услуг (работ) является потребностью г. Челябинска, а также необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления.
Следовательно, оказание данных услуг (работ) относится к муниципальной нужде.
Соответственно заказ на оказание данных услуг (работ) должен быть размещен по правилам, установленным в Законе о размещении заказов – посредством проведения процедуры торгов.
Администрация в лице Управления, выдав учреждению задание на выполнение указанных работ, ошибочно отнеся их к муниципальным услугам (работам), оказываемым для категорий юридических и физических лиц, фактически установила безальтернативный порядок выполнения данных работ (услуг).
Как следует из представленных документов, на территории городского округа деятельность, связанную с выполнением работ необходимых для содержания кладбищ, осуществляют различные хозяйствующих субъектов. Следовательно, данный рынок является конкурентным.
Так, в 2009 году проводились открытые аукционы и запросы котировок на право заключения муниципальных контрактов на выполнение указанных работ, заказчиком которых выступало Управление.
Согласно протоколам на участие в указанных аукционах и запросах котировок поступали заявки от различных участников размещения заказов.
Например, в аукционе на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по расчистке дорог от мусора и снега на кладбищах принимали участие 4 хозяйствующих субъекта (протокол от 27.03.2009 № 2АА), в аукционе на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по благоустройству и оказание автотранспортных услуг по уборке и вывозу мусора принимали участие 6 хозсубъектов (протокол от 01.04.2009 № 10-070А, в запросе котировок на право заключения муниципального контракта на уборку территорий кладбищ и вывоз мусора принимали участие 3 хозсубъекта (протокол от 06.03.2009 № 09-061, в запросе котировок на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по дезинфекции территории (акарицидной обработке территории кладбищ) принимали участие 3 хозсубъекта (протокол от 14.04.2009 № 09-102) и т.д.
В результате предоставления МАУ «Мемориал-Сервис» полномочий по выполнению работ по содержанию мест захоронений иные хозяйствующие субъекты не имеют возможности осуществлять указанную деятельность в условиях конкуренции в г. Челябинске
Таким образом, установив безальтернативный порядок выполнения указанных работ, Администрация и Управление создали необоснованные преимущества деятельности учреждению, а также необоснованные препятствия осуществления деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов – выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).
В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет на ограничивающие или устраняющие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 части 1 названной статьи запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам.
Муниципальное задание утверждено учредителем учреждения, которым от имени Администрации выступает Управление.
Таким образом, действия Администрации в лице Управления по утверждению муниципального задания учреждения на выполнение работ, которые не могут являться предметом муниципального задания, поскольку единственным потребителем данных работ является муниципальное образование г. Челябинск в лице Администрации, создают необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам и, как следствие, приводят или могут привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Действия Администрации и Управления по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам в сфере выполнения работ по содержанию мест захоронений в г. Челябинске, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения путем выдачи МАУ «Мемориал-Сервис» муниципального задания на содержание мест захоронения от 13.05.2010, получателем которой фактически является и может являться муниципальное образование, путем заключения с МАУ «Мемориал-Сервис» 30.04.2010 и 13.05.2010 соглашений № 130/0400, 131/2205 и № 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения учреждением муниципального заказа, что не обеспечивало состояние конкуренции в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения противоречат требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи.
В свою очередь действия Думы по установлению 20.04.2010 в решении о бюджете г. Челябинска (в ред. решения № 13/3) положения о предоставлении МАУ «Мемориал-Сервис» субсидии для выполнения им муниципального задания на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать учреждению муниципальный заказ без соблюдения Закона о размещении заказов, привело или могло привести к ограничению и устранению конкуренции, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи.
3.Согласно подпункту 10 пункта 4 статьи 36 Устава г. Челябинска Администрация осуществляет формирование и размещение муниципального заказа.
В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 13 Положения об Управлении (утв. Постановлением Главы г. Челябинска от 29.12.1999 № 1750-п) ему переданы полномочия органа местного самоуправления по формированию муниципального заказа в сфере услуг городского хозяйства, заключению договоров по размещению муниципального заказа, направлению в уполномоченный орган Администрации города заявок на выполнение работ, услуг, обеспеченных бюджетными средствами, в соответствии с нормативными правовыми актами о муниципальном заказе в городе Челябинске.
Не осуществляя самостоятельно исполнение данных функций, 13.05.2010 Управлением от имени Администрации утверждено муниципальное задание МАУ «Мемориал-Сервис», которое предусматривает осуществление учреждением полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения
30.04.2010 и 13.05.2010 между Управлением и МАУ «Мемориал-Сервис» заключены соглашения № 130/0400, 131/2205 и № 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения учреждением муниципального задания.
В соответствии с пунктом 2.2.1 соглашения от 30.04.2010 № 130/0400 учреждение обязуется выполнять работы по содержанию кладбищ в соответствии с муниципальным заданием за счет субсидии, направляемой Управлением.
Из материалов дела следует, что МАУ «Мемориал-Сервис» не только наделено полномочиями органа местного самоуправления по содержанию мест захоронений, но и фактически осуществляет данные функции.
Так, Учреждением заключены договоры подряда на выполнение работ (оказание услуг), являющихся муниципальными нуждами, данные работы (услуги) полностью финансируются за счет средств бюджета г. Челябинска.
Так, МАУ «Мемориал-Сервис» заключены договоры:
договор от 01.07.2010 № 143х/1/2010 на текущий ремонт дорог на кладбищах (с ООО «Контур плюс»);
договор от 04.06.2010 № 77х/1/2010 на проведение работ по дезинфекции (с ООО «Уралсанобработка»);
договор от 01.04.2010 № 41х/1/2010 на проведение работ по вывозу мусора с территорий мест захоронения (с МУП «Городской экологический центр»);
договор от 05.04.2010 № 96 на проведение работ по дезинфекции (с ООО «Уралсанобработка»).
Согласно пояснениям представителя Учреждения ООО «Контур плюс», ООО «Уралсанобработка» и МУП «Городской экологический центр» были выбраны учреждением в качестве контрагентов по возмездным соглашениям на выполнение работ по содержанию мест захоронений без проведения торгов и запросов котировок.
Согласно пояснениям МАУ «Мемориал-Сервис» договоры с указанными организациями заключались ввиду того, что ранее эти хозяйствующие субъекты выполняли такие работы по результатам размещения муниципальных заказов.
Таким образом, МАУ «Мемориал-Сервис», наделенное полномочиями органа местного самоуправления и фактически осуществляющее их, неправомерно разместило муниципальные заказы на выполнение работ (оказание услуг) по содержанию мест захоронения г. Челябинска без проведения конкурентных процедур, создав необоснованные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и препятствуя осуществлению указанной деятельности иными лицами.
Довод МАУ «Мемориал-Сервис» о том, что учреждение не обязано проводить торги, поскольку действие Закона о размещении заказов не распространяется на автономные учреждения, не может быть принят во внимание по следующим основаниям.
В письме Министерства экономического развития РФ от 10.12.2009 № Д22-1527 не исследуется вопрос обоснованности выдачи задания автономным учреждениям, а также вопрос соответствия действий органов местного самоуправления по выдаче муниципальных заданий автономным учреждениям и действий муниципальных учреждений по исполнению выданных заданий Закону о защите конкуренции.
Таким образом, заключив возмездные соглашения на выполнение работ по содержанию мест захоронений, МАУ «Мемориал-Сервис» созданы необоснованные преимущественные условия деятельности ООО «Контур плюс», ООО «Уралсанобработка» и МУП «Городской экологический центр», а также необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронений г. Челябинска посредством устранения возможности состязаться за получение муниципального заказа при проведении торгов и запросов котировок.
Таким образом, действия Учреждения, наделенного согласно Распоряжению от 11.02.2010 № 1007-д, уставу и муниципальному заданию полномочия органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения и фактически осуществляющего их, по заключению с ООО «Контур плюс», ООО «Уралсанобработка» и МУП «Городской экологический центр» без проведения торгов и запросов котировок, что привело к устранению конкуренции, противоречат требованиям пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
4.При рассмотрении дела также установлено следующее.
Согласно статье 9 Закона о погребении гарантированный перечень услуг оказывается специализированной службой по вопросам похоронного дела. Расходы специализированной службе возмещаются ей в силу пункта 3 статьи 9 Закона о погребении в десятидневный срок из соответствующих бюджетов. Эта же статья Закона о погребении регулирует случаи, когда родственники умершего желают получить гарантированный перечень услуг на безвозмездной основе, в связи с чем они обращаются в специализированные службы и последние в силу пункта 1 статьи 29 Закона о погребении обязаны предоставить эти услуги бесплатно.
Таким образом, специализированные службы создаются с целью безвозмездного предоставления гражданам данных услуг.
На момент выдачи управлением муниципального задания МАУ «Мемориал-Сервис» учреждение было наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела (распоряжение Администрации от 12.03.2010 № 1776 «О возложении обязанностей специализированной службы по вопросам похоронного дела»).
Однако в муниципальном задании не установлено, что учреждение должно оказывать гражданам услуги специализированной службы по вопросам похоронного дела и в рамках гарантированного перечня предоставлять гражданам услуги безвозмездно.
Более того, муниципальное задание предусматривает оказание ритуальных услуг Учреждением на платной основе.
Таким образом, задание не соответствует нормам БК РФ и Порядка, а также Закона о погребении.
В соответствии с Решением Думы от 26.05.2009 № 3/12 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения и утверждения цен, тарифов и надбавок на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, муниципальными учреждениями и организациями коммунального комплекса в г. Челябинске» тарифы на платные услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями города Челябинска, устанавливаются Главой г. Челябинска.
Однако документов, свидетельствующих о том, что цена на платные услуги, оказываемые Учреждением, утверждены, в материалы дела не представлено.
При этом из муниципального задания следует, что безвозмездной для граждан является только эвакуация тел умерших (погибших) в морги города. Согласно муниципальному заданию и соглашению от 30.04.2010 № 131/2205 на выполнение данных работ из бюджета г. Челябинска выделяется 4 535 381 рублей.
В соответствии с решениями Думы от 20.04.2010 № 13/3, от 04.06.2010 № 14/17, от 29.06.2010 № 15/14, от 19.07.2010 № 16/1 и от 29.07.2010 № 16/4 «О бюджете г. Челябинска на 2010 год» данная сумма предусмотрена к выплате Учреждению в качестве субсидии для выполнения муниципального задания на возмещение расходов по гарантированному перечню услуг по погребению.
Из изложенного следует, что муниципальным заданием от 13.05.2010 года предусмотрено оказание за счет средств бюджета г. Челябинска только услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города, оказание услуг по гарантированному перечню на безвозмездной для граждан основе не предусмотрено.
Кроме того, решением Думы от 02.09.2010 № 16/44 (приложение № 7) предусмотрено выделение субсидии иному юридическому лицу - МУП «Мемориал» для выполнения муниципального задания в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в размере 4 410 200 рублей. Однако в соответствии с частью 2 статьи 69 БК РФ муниципальное задание не может выдаваться муниципальным унитарным предприятиям, соответственно, финансирование указанных услуг посредством выделения субсидий также не может осуществляться.
Таким образом, действия Управления по выдаче МАУ «Мемориал-Сервис», обладающему статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Челябинске, муниципального задания, не предусматривающего оказание гарантированного перечня услуг по погребению, нарушают требования Закона о погребении.
Действия Думы по установлению в решении о бюджете положений, предусматривающих выделение субсидий для выполнения муниципального задания муниципальным унитарным предприятием, противоречат Закону о погребении и БК РФ, бездействие Главы г. Челябинска по неутверждению цен (тарифов) на платные услуги, оказываемые МАУ «Мемориал-Сервис» противоречит Решению Думы от 26.05.2009 № 3/12
В связи с изложенным, имеются основания для передачи данных материалов в прокуратуру Челябинской области.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 48, частью 1 статьи 49, статьей 50 Закона о защите конкуренции, Комиссия
Решила:
1.Признать действия Администрации по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ «Мемориал-Сервис» функциями органов местного самоуправления, путем издания распоряжения от 11.02.2010 № 1007-д нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2.Признать действия Администрации и Управления по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ «Мемориал-Сервис» функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24), предусматривающего выполнение указанных функций хозяйствующим субъектом, нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
3.Признать действия Администрации и Управления по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в сфере выполнения работ по содержанию мест захоронений в г. Челябинске, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения путем выдачи МАУ «Мемориал-Сервис» муниципального задания на содержание мест захоронения от 13.05.2010, получателем которой фактически является и может являться муниципальное образование, путем заключения с МАУ «Мемориал-Сервис» 30.04.2010 и 13.05.2010 соглашений № 130/0400, 131/2205 и № 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения учреждением муниципального заказа, что не обеспечивало состояние конкуренции в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения г. Челябинска, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи.
4.Признать действия Думы по утверждению Решением от 25.02.2010 № 10/7 пункта 13 типового устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24) нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
5.Признать действия Думы по установлению 20.04.2010 в решении о бюджете г. Челябинска (в ред. решения № 13/3) положения о предоставлении МАУ «Мемориал-Сервис» субсидии для выполнения им муниципального задания на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать учреждению муниципальный заказ без соблюдения Закона о размещении заказов, что привело или могло привести к ограничению и устранению конкуренции, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи.
6.Признать действия МАУ «Мемориал-Сервис», наделенного согласно Распоряжению от 11.02.2010 № 1007-д, уставу и муниципальному заданию полномочиями органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения и фактически осуществляющего их, по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронений г. Челябинска путем заключения с ООО «Контур плюс», ООО «Уралсанобработка» и МУП «Городской экологический центр» соответствующих возмездных соглашений, что привело к устранению конкуренции, нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
7.Выдать Администрации и Управлению предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
8.Выдать Администрации и Думе предписания об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.
9.Передать материалы, указывающие на признаки нарушения Управлением и Думой Закона об автономных учреждения, Закона о погребении, а также на признаки нарушения Главой г. Челябинска Решения Думы от 26.05.2009 № 3/12 в прокуратуру Челябинской области.
10.Передать материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства по фактам нарушения антимонопольного законодательства, указанным в настоящем решении.
Председатель комиссии
Н.В. Сапрыкина
Члены Комиссии
Т.М. Соболевская
М.А. Федянина
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Приложения
2010-12-22 Приложение к Решению от 22 декабря 2010 года № Б/Н Предписание
2010-12-22 Приложение к Решению от 22 декабря 2010 года № Б/Н Предписание
2010-12-22 Приложение к Решению от 22 декабря 2010 года № Б/Н Предписание
2010-12-22 Приложение к Решению от 22 декабря 2010 года № Б/Н Предписание