Приложение к Постановлению от 24.04.2014 г № 1971
Законодательное Собрание Челябинской области поддерживает позицию Правительства Российской Федерации о необходимости совершенствования действующего порядка определения правового режима использования земель, однако рекомендует отклонить проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (далее - проект) по следующим основаниям.
1.Проект содержит большое количество отсылочных норм к иным федеральным законам и подзаконным актам, что не способствует упрощению порядка определения правового режима использования земель, а создает множество правовых пробелов и, следовательно, окажет отрицательное влияние на правоприменительную практику. Так, например, к полномочиям Правительства Российской Федерации проектом предлагается отнести определение порядка утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков для каждого вида территориальных зон, указанных в статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), с описанием каждого вида разрешенного использования, согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, решений, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по установлению и (или) изменению границ особо ценных сельскохозяйственных земель и их охранных зон, разработки и утверждения сельскохозяйственного регламента, требований к его содержанию, а также критериев для установления зон высокопродуктивных, продуктивных и низкопродуктивных земель, критериев отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям.
Однако принятие Правительством Российской Федерации большого числа нормативных правовых актов в незначительный промежуток времени представляется невыполнимым, поскольку начиная с 2001 года (с момента принятия Земельного кодекса ) и до настоящего времени принятие предусмотренных Земельным кодексом нормативных правовых актов не было осуществлено. В частности, Правительством Российской Федерации не установлены: нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, необходимые для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды (пункт 5 статьи 13 Земельного кодекса); порядок приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ в случаях нарушения права на землю граждан и юридических лиц или создания угрозы их нарушения (подпункт 3 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса); порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения (пункт 3 статьи 94 Земельного кодекса).
Кроме того, требования к содержанию регламентов использования территории, порядок их разработки и утверждения, а также соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" необходимо включить в проект, а не делать отсылку к иным законопроектам.
2.Проект содержит ряд положений, которые не соответствуют основным принципам земельного, лесного законодательства и требованиям законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В статьях 1 и 13 проекта приводятся новые редакции статьи 77 Земельного кодекса и статьи 24 Лесного кодекса Российской Федерации, в которых предусматривается положение о том, что действие регламентов использования территорий (сельскохозяйственный, лесохозяйственный, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, градостроительный) не распространяется на земельные участки, предназначенные в соответствии с документацией по планировке территорий для строительства линейных объектов и технологически связанных с ними объектов и объектов, необходимых для осуществления недропользования. Применение указанных норм проекта приведет к необоснованному и бесконтрольному строительству дорог, газопроводов, нефтепроводов и осуществлению добычи полезных ископаемых в лесах, в границах особо охраняемых природных территорий, что противоречит основным принципам земельного законодательства, которые закрепляют приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (статья 1 Земельного кодекса). Аналогичные принципы использования лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека, закреплены в статье 1 Лесного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 19 статьи 1 проекта предлагается новая редакция пункта 4 статьи 81 Земельного кодекса, предусматривающая возможность размещения в зоне сельскохозяйственного назначения, в том числе в зоне высокопродуктивных земель, автомобильных дорог местного значения и частных автомобильных дорог, что впоследствии негативно скажется на качестве указанных земель. Необходимо отметить, что данное положение не соответствует вышеуказанным принципам земельного законодательства, изложенным в статье 1 Земельного кодекса. Учитывая, что согласно статьям 3 и 16 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" размещение автомобильных дорог включает в себя и их строительство, то возможность размещения в зоне сельскохозяйственного назначения автомобильных дорог местного значения и частных автомобильных дорог противоречит заявленной в пояснительной записке цели, направленной на усиление защиты таких земель как важного стратегического ресурса, обеспечивающего продовольственную безопасность государства, от застройки.
Кроме того, пунктом 19 статьи 1 проекта предлагается новая редакция пункта 6 статьи 95 Земельного кодекса, которая определяет, что ограничения прав в охранных или защитных зонах не подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это противоречит требованиям статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой ограничения права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации, и требованиям статьи 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", устанавливающей, что признание и подтверждение государством ограничения прав на недвижимое имущество осуществляется путем государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Реализация этого положения повлечет за собой проблемы в правоприменительной практике, связанные с осуществлением контроля за соблюдением установленных ограничений прав в охранных или защитных зонах.
3.Текст проекта содержит внутренние противоречия и требует уточнения отдельных положений.
Предлагаемая проектом редакция пункта 18 статьи 77 Земельного кодекса (пункт 19 статьи 1 проекта) устанавливает, что достопримечательные места и исторические поселения могут находиться в одной или нескольких территориальных зонах. Однако в новые редакции статей 78 - 92 Земельного кодекса, определяющих виды территориальных зон и размещаемые в их границах объекты, указанные места и поселения не включены.
Приведенная в проекте редакция подпункта 5 пункта 3 статьи 81 Земельного кодекса (пункт 19 статьи 1 проекта) предусматривает, что на землях и земельных участках в границах зон сельскохозяйственного назначения возможно размещение зданий и сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки произведенной сельхозтоваропроизводителем на таких землях и земельных участках сельскохозяйственной продукции. Такая формулировка нормы исключает возможность размещения на земельных участках, расположенных в зонах сельскохозяйственного назначения, указанных зданий и сооружений, предназначенных для переработки продукции, произведенной иными сельхозтоваропроизводителями.
В части 5 статьи 14-1 Федерального закона "О землеустройстве", текст которой предложен в пункте 4 статьи 6 проекта, установление порядка разработки и утверждения сельскохозяйственного регламента, требований к его содержанию отнесены к полномочиям Правительства Российской Федерации. Однако в предлагаемой редакции пункта 9 статьи 77 Земельного кодекса (пункт 19 статьи 1 проекта) предусмотрено, что требования к содержанию регламентов использования территории (в том числе сельскохозяйственного регламента), порядок их разработки и утверждения должны устанавливаться федеральными законами. Таким образом, проект содержит внутренние противоречия.
Новая редакция статьи 35 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (пункт 2 статьи 8 проекта) предусматривает внесение в регламенты использования территорий сведений о характере использования территории достопримечательного места, об ограничениях деятельности на такой территории, а также требований к проектированию и строительству на территории достопримечательного места. При этом предлагаемые редакции статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 19 статьи 1 проекта) и статьи 141 Федерального закона "О землеустройстве" (пункт 4 статьи 6 проекта) не предусматривают возможность включения таких сведений в сельскохозяйственный регламент.
В соответствии с предложенной редакцией пункта 3 статьи 52 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (пункт 3 статьи 8 проекта) объекты культурного наследия должны использоваться с обязательным выполнением требований к регламентам использования территории в границах территории объекта культурного наследия. Между тем в предлагаемой редакции пункта 8 статьи 77 Земельного кодекса (пункт 19 статьи 1 проекта) регламент использования территории в границах территории объекта культурного наследия не указан.
Предлагаемой редакцией третьего абзаца пункта 2 статьи 11 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (пункт 3 статьи 9 проекта) предусматривается определение в сельскохозяйственном регламенте примерного местоположения зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства. Однако согласно предлагаемым редакциям статьи 77 Земельного кодекса (пункт 19 статьи 1 проекта) и статьи 14-1 Федерального закона "О землеустройстве" (пункт 4 статьи 6 проекта) сельскохозяйственный регламент разрабатывается в отношении всех зон сельскохозяйственного назначения муниципального образования, а не для конкретного земельного участка. Поэтому определить сельскохозяйственным регламентом примерное местоположение объектов строительства на земельном участке невозможно.
Приведенные в проекте редакции части 5-1 статьи 30 и части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (подпункт "д" пункта 13 и подпункт "г" пункта 17 статьи 10 проекта) предусматривают, что территориальные зоны совпадают с границами лесничеств и лесопарков, что противоречит требованиям предлагаемой редакции статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 13 проекта), согласно которой лесничества и лесопарки могут находиться в границах территориальных зон рекреационного назначения и обеспечения обороны, безопасности и правопорядка, в связи с чем границы лесничеств и лесопарков могут не совпадать с границами территориальных зон.
4.В соответствии с проектом субъекты Российской Федерации до 1 июля 2016 года обеспечивают установление границ особо ценных сельскохозяйственных земель (часть 3 статьи 20 проекта) и до 1 июля 2017 года обязаны обеспечить разработку и утверждение сельскохозяйственных регламентов (часть 5 статьи 20 проекта).
Однако возлагаемые на субъекты Российской Федерации обязанности требуют проведения огромного количества землеустроительных (кадастровых) и картографических работ и, следовательно, значительных дополнительных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, даже при наличии у субъектов Российской Федерации необходимых финансовых средств невозможно будет соблюсти предлагаемые проектом жесткие сроки реализации ими полномочий по установлению границ особо ценных сельскохозяйственных земель (1 июля 2016 года) и разработке и утверждению сельскохозяйственных регламентов (1 июля 2017 года), поскольку перечнем нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода отделения земель на категории к территориальному зонированию", прилагаемым к проекту, предусмотрен длительный срок (второй квартал 2017 года) для подготовки постановлений Правительства Российской Федерации об установлении порядка утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков и об определении критериев для установления зон высокопродуктивных, продуктивных и низкопродуктивных земель, а также критериев отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям.
Таким образом, принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" не только не обеспечит эффективное правовое регулирование в сфере земельных отношений путем совершенствования и упрощения действующего порядка определения правового режима использования земель и не устранит пробелы и несоответствия, имеющиеся в законодательстве Российской Федерации, но и усугубит сложившуюся ситуацию. В связи с этим проект в предлагаемой редакции необходимо отклонить, поскольку он требует существенной доработки.