Определение от 15.10.2012 г № 9246

Апелляционное определение Пермского краевого суда от 15.10.2012 по делу N 9246

Судебная коллегия по гражданским делам Пермского краевого суда в составе: председательствующего Балуевой Н.А.
судей Першиной Л.В., Кустовой И.Ю.,
при секретаре Ш.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 15 октября 2012 года гражданское дело по апелляционной жалобе Пермской городской Думы на решение Ленинского районного суда г. Перми от 17 июля 2012 года, которым постановлено:
"Заявление Прокурора г. Перми о признании недействующим положений нормативного правового акта удовлетворить частично.
В удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 2.2, 5.2 в части слов "не позднее, чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником)" Порядка рассмотрения уведомления согласования условий при проведении публичного мероприятия на территории города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 28.08.2007 г. N 198 отказать.
Признать недействующим пункт 4 Норм предельной заполняемости территории в местах наиболее частого проведения публичных мероприятий в г. Перми, утвержденный Решением Пермской городской Думы от 28.08.2007 г. N 198 со дня вступления в законную силу п. 1.1 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 г. N 54-ФЗ (ред. от 08.06.2012) "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Заслушав доклад судьи Кустовой И.Ю., пояснения представителя Пермской городской Думы - Ш., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения на апелляционную жалобу прокурора Масленниковой И.А., изучив материалы дела, судебная коллегия
Установила:
Прокурор г. Перми обратился в суд об оспаривании части нормативного правового акта Пермской городской Думы. Просил признать противоречащим закону, недействующими пункты 2.2, 5.2 в части слов "не позднее, чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником)" Порядка рассмотрения уведомления согласования условий при проведении публичного мероприятия на территории города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 28.08.2007 г. N 198 , а также пункта 4 Норм предельной заполняемости территории в местах наиболее частого проведения публичных мероприятий в г. Перми, утвержденных этим же решением Пермской городской Думы. Указав, что данный нормативно-правовой акт и его изменения были опубликованы в Официальном бюллетене органа местного самоуправления муниципального образования город Пермь от 11.09.2007 г. N 66, от 07.03.2008 г. N 16, от 05.09.2008 г. N 65.
Федеральным законом N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Законом Пермской области N 2538-560 от 10.10.2005 г. "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" органам местного самоуправления не предоставлено право определять порядок, сроки подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, сроки и порядок согласования условий их проведения. В нарушении указанных актов, в пунктах 2.2., 5.2 Порядка, установлен срок для подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, срок, в течение которого организатор информирует уполномоченный орган о принятии либо о непринятии предложений об изменении времени и(или) места проведения публичного мероприятия. Указанные пункты не дублируют нормы Федерального закона N 54-ФЗ и(или) Закона Пермской области N 2538-560, фактически устанавливают новое правовое регулирование, в связи с чем противоречат законодательству, так как приняты с превышением полномочий.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ, публичные мероприятия могут проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения здания и сооружения или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. В силу положений п. 7 ч. 4 ст. 5 данного закона организатор публичного мероприятия обязан обеспечить соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия. Оспариваем пунктом 4 Норм заполняемости территории фактически установлен запрет на проведение публичных мероприятий на земельных участках, расположенных в районе зданий по ул. Ленина, 23, 36 г. Перми, где расположены Пермская городская Дума и администрация г. Перми, поскольку нормы предельной заполняемости установлены 0 человек, что нарушает ст. 31 Конституции Российской Федерации гарантирующую право граждан на свободное выражение и формирование мнений, выражение требования по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны, в том числе по вопросам, разрешаемым на уровне местного самоуправления, путем проведения митингов, пикетов и других мероприятий.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционной жалобе Пермская городская Дума просит решение суда отменить, указав, что нормы предельной заполняемости не распространяются на случаи проведения публичных мероприятий одним участником, поскольку один участник может находиться в любом месте, указанное обстоятельство имеет правовое значение для рассмотрения спора. Нормы предельной заполняемости на территориях, прилегающих к домам 23, 36 по ул. Ленина г. Перми основаны на проведении администрацией г. Перми расчетов, которые полностью соответствуют п. 6.25 СНиП 2.07.01-89 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Установление иной нормы невозможно, поскольку возникает угроза причинения вреда жизни и здоровью неопределенному кругу лиц, в силу затруднения проезда (прохода) специальной техники и персонала при возникновении чрезвычайных ситуаций, затруднения передвижения пешеходов по тротуару, что в соответствии со статьей 27 Конституции Российской Федерации будет являться нарушением права граждан на свободу передвижения. Суд не верно применил нормы материального права, поскольку перечень территорий - мест наиболее частного проведения публичных мероприятий в законодательстве не определен. Вывод суда о том, что пункт 4 Норм предельной заполняемости признается недействующим со дня вступления в законную силу п. 1.1. ст. 8 Закона N 54-ФЗ по мнению заявителя является незаконным, поскольку закрепление полномочий за субъектом Российской Федерации не может являться основанием для отмены положений, закрепленных в Решении N 198, приведет к отсутствию регулирования данного вопроса и как следствие - к нарушению прав неопределенного круга лиц. Корректировка положений решения будет проведена Пермской городской Думой, в установленный Уставом города Перми порядке, после принятия Законодательным Собранием Пермского края нормативного правового акта, регулирующего вопросы по определению единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения мест, порядка использования таких мест, норм их предельной заполняемости и придельной численности лиц.
Проверив законность и обоснованность решения суда, изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований для его отмены.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Решением Пермской городской Думы от 28.08.2007 г. N 198 утвержден Порядок рассмотрения уведомления и согласования условий при проведении публичного мероприятия на территории г. Перми, который урегулировал вопросы принятия и рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия, согласования условий проведения публичного мероприятия, информирования об условиях проведения публичного мероприятия, оказания органами городского самоуправления содействия организаторам при проведении публичных мероприятий, порядок взаимодействия органов городского самоуправления при приеме уведомления о проведении публичного мероприятия на территории г. Перми, в том числе порядок согласования органами местного самоуправления условий проведения публичного мероприятия. Порядок опубликован в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь N 66 (66) от 11.09.2007 г., N 16 (113) от 07.03.2008 г.
Решением Пермской городской Думы от 26.08.2008 г. N 272 были внесены изменения в Решение Пермской городской Думы от 28.08.2007 г., включая п. 4 приложения N 2 к решению - Нормы предельной заполняемости территории в местах наиболее частного проведения публичного мероприятия на территории города Перми. Изменения опубликованы в Официальном бюллетене органов местного самоуправления N 65 (162) от 05.09.2008 г.
Отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими пунктов 2.2 и 5.2 указанного Порядка, руководствуясь ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 251 ГПК Российской Федерации, п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. N 48 (ред. от 09.02.2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ст. 1, п. 7 ч. 2 ст. 2, ч. 1 и 2 ст. 7, ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 19.06.2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", п. 1 ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 3 ст. 7 Закона Пермской области от 10.10.2005 г. N 2538-560 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия", суд пришел к правильному и обоснованному выводу о том, что оспариваемые пункты воспроизводят положения действующего федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, воспроизведение положений указанных законов обусловлено объемом возложенных законом на орган местного самоуправления обязанностей по принятию и регистрации уведомлений о проведении публичных мероприятий, информацию о проведении публичного мероприятия компетентных органов и согласованию условий проведения публичного мероприятия. Редакция пунктов 2.2 и 5.2 (в оспариваемой части) соответствует целям и задачам законодательства, регламентирующего правоотношения граждан и государства при реализации прав, закрепленных в ст. 31 Конституции Российской Федерации.
Пункт 4 "Норм предельной заполняемости территорий в местах наиболее частного проведения публичных мероприятий в городе Перми", приложение N 2 к решению Пермской городской Думы от 28.08.2007 г. N 198 , установил следующие нормы предельной заполняемости: земельные участки у пересечения ул. Ленина и ул. Сибирской: пешеходная часть около здания по ул. Ленина, 23 - вдоль ул. Ленина по нечетной стороне - 0 человек; пешеходная часть около здания по ул. Ленина, 23 - вдоль ул. Сибирской по нечетной стороне - 0 человек; пешеходная часть около здания по ул. Ленина, 36 - вдоль ул. Ленина по четной стороне - 0 чел.
Признавая недействующим пункт 4 указанной Нормы, руководствуясь п. 3 и 5 ст. 7, ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", ч. 1, 2 и 3 ст. 2, ч. 3 и 4 ст. 5, ч. 3 и 4 ст. 7 Закона Пермской области N 2538-560 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия", суд пришел к выводу о том, что оспариваемым пунктом фактически установлен запрет на проведение публичных мероприятий на земельных участках, расположенных в районе зданий по ул. Ленина, 23 и 36 г. Перми, где расположены Пермская городская Дума и администрация г. Перми, поскольку нормы предельной заполняемости на данных земельных участках установлены - 0 человек, что исключает возможность проведения любого публичного мероприятия, требующего уведомления, существенно нарушает предусмотренное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан на свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны, для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных мнений, в том числе по вопросам, разрешаемых на уровне местного самоуправления путем проведения митингов, демонстраций и других публичных мероприятий.
Выводы суда судебная коллегия признает правильным, должным образом мотивированными, основанными на анализе нормативно-правового акта и норм законодательства.
В соответствии с п. 1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в редакции от 19.06.2004 г., действовавшей на момент принятия оспариваемой Нормы, публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах, в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 указанного Закона, к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктов, высоковольтных линий электропередачи;
территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Таким образом, запрета на проведение публичного мероприятия на территории непосредственно прилегающей к законодательным и исполнительным органам местного самоуправления закон не содержит, в связи с чем, принятая Пермской городской Думой предельная норма заполняемое - 0 человек, не соответствует закону.
Доводы Пермского городской Думы о том, что, норма предельной заполняемости в 0 человек не препятствует проведению собрания и пикетирования одним участником для проведения которого не требуется обязательное уведомление о проведении публичного мероприятия, обосновано отклонены судом первой инстанции, как не имеющие правового значения для рассмотрения спора. Принимая решение о включении земельных участков в перечень территорий наиболее частного проведения публичных мероприятий в г. Перми и устанавливая для них нормы предельной заполняемости, орган местного самоуправления определил территории, на которых могут проводиться любые публичные мероприятия, проведение которых требует предварительного уведомления о проведении публичного мероприятия, что следует из наименования самого нормативно-правового акта - Решение "Об утверждении Порядка рассмотрения уведомления и согласования условий при проведении публичного мероприятия на территории города Перми".
Суд первой инстанции признал недействующим п. 4 Норм со дня вступления в законную силу п. 1.1 ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в редакции от 08.06.2012 г., (вступил в силу с 09.06.2012 г.).
Пункт 1.1 статьи 8 указанного Закона установил новый порядок определения мест проведения публичного мероприятия, в соответствии с которым определение единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места, порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
С учетом того, что оспариваемый акт применялся в течение длительного времени и на основании него были реализованы права граждан и организаций, а также осуществлялись контрольные функции органом местного самоуправления, вывод суда о признании оспариваемого нормативного акта со дня вступления в силу указанной нормы не противоречит п. 28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", признается судебной коллегией правильным и обоснованным.
Остальные доводы, изложенные в апелляционной жалобе не могут быть приняты судебной коллегий во внимание, так как основаны на неверном толковании норм материального права, направлены на иную оценку, положенных судом в основу решения суда доказательств, не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения в суде первой инстанции или опровергали бы выводы суда, в связи с чем по указанным доводам жалобы решение суда отмене, изменению не подлежит.
Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия
Определила:
Решение Ленинского районного суда г. Перми от 17 июля 2012 года по доводам апелляционной жалобы Пермской городской Думы оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи