Решение Челябинского УФАС России от 26.07.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена «12» июля 2011 г.
В полном объеме решение изготовлено «26» июля 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
Председателя Комиссии:
Козловой А.А. - руководителя Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии:
Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России;
Заводской М.А. - главного специалиста-эксперта отдела контроля торгов и органов власти Челябинского УФАС России,
рассмотрев дело № 13-07/11 по признакам нарушения Администрацией Миасского городского округа (далее — Администрация; 456300, Челябинская область, г. Миасс, ул. Автозаводцев, 55) части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), МАУ «ГорЭкоЦентр» Миасского городского округа (далее — МАУ; 456300, г. Миасс, ул. Романенко, 50а) части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции,
Установила:
В Челябинское УФАС России поступили заявления ООО «Управляющая компания «Урал-Сервис», ЗАО «Служба Заказчика», ООО «Эко-Сервис» о неправомерных действиях Администрации, МАУ, выразившихся в понуждении к заключению договоров на оказание услуг по сбору, вывозу, утилизации, переработке бытовых и промышленных отходов на территории Миасского городского округа с МАУ, а также наделении данного хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления.
16.09.2010 Главой Администрации Миасского городского округа принято Постановление № 2048 о создании МАУ. Учредителем МАУ является муниципальное образование, полномочия учредителя осуществляет Администрация.
Предметом уставной деятельности МАУ является организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения Миасского городского округа (пункт 16 Устава).
МАУ 03.11.2010 направило в адрес МУП «Расчетный центр» письмо о заключении с ним договора на оказание услуг по сбору с населения платежей за услугу «сбор и вывоз ТБО» и, соответственно, о расторжении договора с ООО «Эко-Сервис».
В ходе проверки представленных материалов в действиях Администрации установлено наличие признаков нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в действиях МАУ — части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Из заявления ООО «Эко-Сервис» следует, что МАУ является организацией, наделенной функциями органа местного самоуправления, что противоречит требованиям антимонопольного законодательства.
Кроме того, Постановлением Администрации от 25.11.2010 № 2724 «Об организации вывоза ТБО в Миасском городском округе» (далее — Постановление № 2724) МАУ наделено полномочиями по заключению договоров об оказании услуг по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов на территории Миасского городского округа с организациями, осуществляющими управление жилищным фондом, а также с юридическими и физическими лицами, а также контрольными функциями, что приводит к введению ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, так как затрудняет доступ к осуществлению деятельности в сфере обращения твердых бытовых и промышленных отходов иным хозяйствующим субъектам, ограничивает свободу заключения договоров субъектами рынка услуг в указанной области, устанавливая для потребителей услуг ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.
Указание в подпункте 2 пункта 2 Постановления № 2724 на обязанность МАУ заключить договор на проведение начислений платы и организацию сбора платежей за услугу «вывоз и размещения ТБО» с МУП «Расчетный центр Миасского городского округа (далее — МУП) подтверждает, что иные хозяйствующие субъекты не могут заниматься деятельностью в сфере обращения ТБО, а также создает МУП преимущественное положение в связи с ограничением выбора хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по проведению начислений платы и организации сбора платежей за соответствующую услугу.
Помимо создания МАУ в целях осуществления видов экономической деятельности, аналогичных с видами деятельности, осуществляемыми иными субъектами, в том числе ООО «Эко-Сервис», Администрацией были направлены в адрес общества письма о расторжении договоров аренды имущества, необходимого для осуществления уставной деятельности с целью передачи этого имущества МАУ.
По состоянию на 27.12.2010 МАУ заключило договоры на оказание услуг населению по вывозу и размещению ТБО. Указанный вид деятельности является лицензируемым. Однако МАУ не имеет соответствующей лицензии.
ЗАО «Служба заказчика» поддерживает доводы, указанные в заявлении ООО «Эко-Сервис». Из заявления ЗАО «Служба заказчика» также следует, что МУП направило в адрес общества письмо № 982 от 28.10.2010, обязывающее заключить договор с МАУ в двухдневный срок, а также направить в адрес МУП соответствующее подтверждение. В указанный период между ЗАО «Служба заказчика» и ООО «Эко-Сервис» имелся действующий договор об оказании услуг по вывозу ТБО.
Из заявления ООО «Управляющая компания «Урал-Сервис» следует, что Постановление № 2724 и требование о принудительном заключении договора на вывоз мусора с МАУ, по мнению заявителя, являются незаконными, поскольку нарушают права общества и граждан в области гражданского, конституционного, антимонопольного и жилищного законодательства Российской Федерации.
С 2006 года до 31.12.2010 услуги по вывозу ТБО по жилищному фонду, находящемуся в управлении ООО «Управляющая компания «Урал-Сервис», оказывало ООО «Эко-Сервис» на основании договора, которое зарекомендовало себя с положительной стороны, и оснований для расторжения налаженных правовых отношений, по мнению заявителя, не имеется.
Впоследствии ООО «Управляющая компания «Урал-Сервис» просило прекратить рассмотрение настоящего дела поскольку конфликт был исчерпан.
Представитель Администрации представил письменные пояснения (от 23.12.2010 исх. № 840, от 26.04.2011 б/н) и на заседаниях Комиссии отметил следующее.
В целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, руководствуясь Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях), Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах ОМСУ) и Уставом Миасского городского округа Администрацией было создано МАУ в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Постановление № 2724 издано с целью упорядочения деятельности по сбору, вывозу, утилизации ТБО и промышленных отходов на территории Миасского городского округа, в соответствии с которым МАУ вправе заключать договоры об оказании услуг по сбору, вывозу, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Миасского городского округа с организациями, осуществляющими управляющими управление жилищным фондом, а также с юридическими и физическими лицами.
Законом не установлено, что выполнение работ для решения вопросов местного значения, в том числе работ по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, должно осуществляться исключительно путем размещения заказа в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов).
Соответственно, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов может быть осуществлена путем установления муниципального задания для муниципального автономного учреждения, созданного в порядке, установленном Законом об автономных учреждениях.
Законом об автономных учреждениях сферы деятельности, в которых может выполнять работы, оказывать услуги автономное учреждение не является исчерпывающим.
То есть по сути, автономным учреждением является юридическое лицо, которому орган государственной власти, орган местного самоуправления поручает выполнить работы, оказать услуги в целях реализации своих полномочий.
В целях осуществления уставной деятельности МАУ вправе как самостоятельно производить соответствующие работы, так и заключать соответствующие договоры на их выполнение, поскольку Законом об автономных учреждениях обратное не установлено.
МАУ в соответствии с муниципальным заданием уполномочено Администрацией на выполнение работ по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в границах Миасского городского округа. Заказ размещен для обеспечения муниципальных нужд, финансирование заказа предусмотрено за счет средств местного бюджета.
Таким образом, по мнению представителя Администрации, в действиях Администрации отсутствуют признаки нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Представитель МАУ представил письменные пояснения (от 10.12.2010 № 67, от 13.01.2011 № 12), согласно которым МАУ не участвовало в мероприятиях по контролю за организацией сбора и вывоза ТБО. Услуга «вывоз и размещение ТБО» от жилищного фонда Миасского городского округа в 2010 году не оказывалась.
Из письменных пояснений МУП (от 07.04.2011 исх. № 405) следует, что по состоянию на 07.04.2011 на территории Миасского городского округа услуг «сбор и вывоз ТБО» оказывают 23 организации, в том числе МАУ.
ООО «Управляющая компания коммунального хозяйства «Рассвет-Энерго» представлены следующие письменные пояснения (от 08.04.2011 исх. № 245).
ООО «Управляющая компания коммунального хозяйства «Рассвет-Энерго» самостоятельно осуществляет деятельность по сбору и вывозу ТБО от населения, проживающего в многоквартирных домах, находящихся в управлении общества, на основании лицензии.
Между ООО «Управляющая компания коммунального хозяйства «Рассвет-Энерго» и МАУ 01.11.2010 заключен договор № 2/11-1 на вывоз ТБО от населения, проживающего в Миасском городском округе, сроком действия по 01.10.2011. Для осуществления данных услуг МАУ предоставило спецтехнику по договору от 31.12.2010 № А-2 «Аренды транспортных средств с экипажем».
ООО «Управляющая компания «Альтернатива» представлены следующие письменные пояснения (от 08.04.2011 исх. № 195).
В течение 2010 года ООО «Управляющая компания «Альтернатива» участвовало в договорных отношениях с ООО «Эко-Сервис» согласно заключенному договору, срок действия которого истекал 31.12.2010. На 2011 год договор на вывоз и утилизацию ТБО был заключен с МАУ и МУП ввиду экономии денежных средств жителей, поскольку предлагаемые МАУ тарифы были ниже, чем у ООО «Эко-Сервис».
Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам.
1.Подпунктами 1, 2, 3 пункта 17 Устава МАУ предусмотрено осуществление учреждением деятельности по сбору и вывозу бытовых и промышленных отходов с несанкционированных свалок, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов.
Согласно части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях (в редакции от 18.10.2007 № 230-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» часть 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях дополнена словами «в случаях, установленных федеральными законами».
В данном случае МАУ создано для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах, которые не предусмотрены частью 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях, а именно в сфере сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия Миасского городского округа.
В статье 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В свою очередь, из статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) следует, что муниципальное задание выдается на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам.
Согласно части 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации представления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом об организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований. При этом, муниципальные услуги оказываются по запросам заявителей об их предоставлении.
Администрацией МАУ выданы следующие муниципальные задания на оказание муниципальной услуги:
«Организация сбора, вывоза, утилизации твердых бытовых и промышленных отходов МАУ на 2010 год», утвержденное Постановлением от 18.11.2010 № 3159 (далее — муниципальное задание на 2010 год);
«Выполнение работ по сбору, вывозу, утилизации твердых бытовых и промышленных отходов с несанкционированных свалок МАУ на 2011 год», утвержденное Постановлением от 04.02.2011 № 457 (далее — муниципальное задание на 2011 год).
В соответствии с разделом 2 муниципальных заданий на 2010 и 2011 годы потребителями услуг МАУ являются: население Миасского городского округа; организации всех форм собственности.
Однако в нарушение статьи 69.2 БК РФ в муниципальных заданиях на 2010 и 2011 годы не определена категория физических и юридических лиц, являющихся потребителями данных услуг.
Согласно разделу 4 муниципального задания на 2010 год основными процедурами оказания муниципальной услуги являются организация и выполнение работ по разработке документов на утверждение Генеральной схемы очистки территории Миасского городского округа, согласно календарному плану, и вывозу мусора с несанкционированных свалок на территории Миасского городского округа.
Согласно разделу 4 муниципального задания на 2011 год основными процедурами оказания муниципальной услуги являются:
составление акта объезда несанкционированных свалок на территории округа;
составление графика сбора и вывоза ТБПО исполнителем услуги;
подготовительные работы;
разработка маршрута на основании акта объезда несанкционированной свалки;
буртовка отходов экскаватором с формированием куч;
погрузка отходов манипулятором в самосвал;
ручная погрузка отходов в самосвал дворником;
вывоз отходов самосвалом на полигон для утилизации;
утилизация отходов;
заполнение заказа-наряда после последней ездки самосвала в смену;
внутренний контроль выполнения услуги.
Из представленных документов в материалы настоящего дела следует, что оказываемые МАУ услуги финансируется из бюджетных средств посредством выделения субсидий (Постановление Администрации от 18.11.2010 № 3158 «Об утверждении Порядка определения объема и предоставления субсидии из бюджета Миасского городского округа для осуществления финансового обеспечения выполнения муниципального задания МАУ», соглашение от 18.11.2010, соглашение от 01.01.2011 № 3 к муниципальному заданию на 2011 год).
Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения городского округа.
Частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов установлено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.
Таким образом, услуги по сбору, вывозу и утилизации твердых бытовых отходов и промышленных отходов с несанкционированных свалок, обеспечиваемые за счет бюджетных средств, являются потребностью г. Миасса, а также необходимы для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления.
Следовательно, оказание данных услуг относится к муниципальным нуждам, обеспечение которых должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, например, посредством проведения процедуры торгов (часть 2 статьи 3, пункт 1 части 1 статьи 10).
Администрация в ходе рассмотрения настоящего дела не отрицала, что заказ на оказание услуг по организации сбора, вывоза и утилизации бытовых и промышленных отходов в границах Миасского городского округа размещен для обеспечения муниципальных нужд, финансирование заказа предусмотрено за счет средств местного бюджета.
Выдача Администрацией МАУ муниципальных заданий на 2010 и 2011 годы на выполнение работ, которые необходимы для решения вопроса местного значения и являются муниципальной нуждой, противоречит требованиям статьи 69.2 БК РФ и статье 10 Закона о размещении заказов.
Как следует из представленных в материалы настоящего дела документов, на территории городского округа деятельность по сбору, вывозу и захоронению твердых бытовых отходов осуществляют различные хозяйствующие субъекты. Следовательно, данная сфера деятельности является конкурентной.
Так, в 2009-2010 годах проводились запросы котировок, аукцион на право заключения муниципальных контрактов на оказание услуг по сбору, вывозу и захоронению твердых бытовых отходов, в том числе крупногабаритного мусора и отходов, образовавшихся в связи с текущим ремонтом жилых помещений, с несанкционированных свалок на территории Миасского городского округа.
Например, участие в запросах котировок приняли 2 участника: ООО «Эко-Сервис» и ИП Чепилевский А.Б. (протокол № 341 от 12.11.2009, протокол № 254 от 04.08.2010), в аукционе — 1 участник — ООО «Эко-Сервис» (протокол № 15 А-Р ОТ 19.03.2010).
Кроме того, МУП «Расчетный центр» представлен перечень из 23 хозяйствующих субъектов, которые оказывают населению услугу «вывоз твердо-бытовых отходов».
В результате Администрация, выдав МАУ муниципальные задания на 2010 и 2011 годы, незаконно отнеся их к муниципальным услугам, оказываемым для категорий юридических и физических лиц, фактически установила безальтернативный порядок выполнения данных услуг.
Тем самым, Администрация создала необоснованные преимущества деятельности МАУ, а также создало необоснованное препятствование осуществления деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов – оказать соответствующие возмездные услуги.
В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 части 1 названной статьи запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам.
Таким образом, действия Администрации по утверждению муниципальных заданий на 2010 и 2011 годы МАУ на оказание услуг, которые не могут являться предметом муниципального задания, поскольку единственным потребителем данных работ является муниципальное образование, создают необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам в сфере осуществления деятельности по сбору, вывозу, утилизации твердых бытовых и промышленных отходов с несанкционированных свалок, а также преимущественные условия деятельности отдельному хозяйствующему субъекту и, как следствие, приводят или могут привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу об отсутствии предусмотренных частью 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции оснований для прекращения рассмотрения дела в отношении Администрации по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2.Комиссия установила, что в действиях Администрации отсутствуют признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в наделении МАУ функциями органа местного самоуправления, поскольку из части 17 Устава учреждения не следует, что оно осуществляет функции органа местного самоуправления по организации сбора, вывоза, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов.
В действиях МАУ не установлено признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку МАУ не является организацией, наделенной функциями органа местного самоуправления.
В соответствии с частью 3 статьи 42, пункта 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции Комиссия определила прекратить участие в рассмотрении настоящего дела МАУ, о чем вынесено соответствующее мотивированное определение.
3.В ходе рассмотрения дела Комиссией было установлено, что Постановлениями Администрации от 04.02.2011 № 456 и № 458 утверждены муниципальные задания на оказание в 2011 году муниципальных услуг: «Выполнение работ по благоустройству территории округа» и «Отлов безнадзорных животных». Поскольку указанные обстоятельства не являлись предметом рассмотрения настоящего дела, Комиссия приходит к выводу о необходимости рассмотрения действий Администрации по вынесению данных Постановлений на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства за рамками настоящего дела.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия
Решила:
1.Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации, выразившиеся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам в сфере осуществления деятельности по сбору, вывозу и утилизации твердых бытовых и промышленных отходов с несанкционированных свалок, путем выдачи муниципальных заданий на 2010 и 2011 годы МАУ, незаконно отнеся указанные виды деятельности к муниципальным услугам, оказываемым для категорий физических и юридических лиц, что привело или могло привести к ограничению, устранению конкуренции.
2.Прекратить рассмотрение настоящего дела, возбужденного по признакам нарушения Администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Комиссией действиях.
3.Прекратить рассмотрение настоящего дела, возбужденного по признакам нарушения МАУ части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Комиссией действиях.
4.Выдать Администрации предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно о недопущении включения в муниципальные задания для автономных учреждений, в том числе для МАУ, оказание услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых бытовых и промышленных отходов с несанкционированных свалок, которые необходимы для решения вопроса местного значения и являются муниципальной нуждой.
5.Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административных правонарушений.
6.Направить материалы настоящего дела в правоохранительные органы для рассмотрения вопроса о бездействии, выразившемся в непринятии мер по ликвидации (реорганизации) МАУ.
7.Иные меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия.
Председатель Комиссии
А.А. Козлова
Члены Комиссии
Т.М. Соболевская
М.А. Заводская
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2011-07-26 Приложение к Решению от 26 июля 2011 года № Б/Н Предписание