Решение Челябинского УФАС России от 15.02.2011 г № Б/Н
По результатам проведения внеплановой проверки
Комиссия по контролю в сфере размещения заказов Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее Комиссия) в составе:
| Председателя Комиссии: | Сапрыкиной Н.В. | - | заместителя руководителя Челябинского УФАС России; |
| Членов Комиссии: | Ливончик В.А. | - | начальника отдела контроля государственного и муниципального заказов Челябинского УФАС России; |
| Карташовой А.Э. | - | специалиста - эксперта отдела контроля государственного и муниципального заказов Челябинского УФАС России, |
руководствуясь статьей 17 Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), провела внеплановую проверку действий заказчика при размещении заказа на оказание услуг по доработке, развитию, и расширению специализированного программного ресурса для нужд Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области,
Установила:
27 января 2011 года в Челябинское УФАС России поступило обращение физического лица о проведении проверки действий Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области при размещении заказа на оказание услуг по доработке, развитию, и расширению специализированного программного ресурса для нужд Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области. Согласно указанному обращению, документация размещаемого заказа не содержит сведений и показателей, позволяющих участникам размещения заказа определить требования Заказчика к результатам работ, услуг, определить их объем, рассчитать цену исполнения контракта.
При проведении внеплановой проверки установлено следующее.
Главное управление материальных ресурсов Челябинской области по заявке Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области (далее – Министерство, Заказчик) проводило конкурс на оказание услуг по доработке, развитию, и расширению специализированного программного ресурса для нужд Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области (далее - Конкурс).
Извещение о проведении Конкурса размещено на официальном сайте Челябинской области в сети «Интернет» (www.chelgumr.ru) 31 декабря 2011 года.
Начальная (максимальная цена контракта) — 25 000 000 рублей.
12 января 2011 года в извещение о проведении Конкурса внесены изменения, продлен срок подачи заявок.
Согласно протоколу вскрытия конвертов с заявками на участие в Конкурсе № 29/В (ОЗ) от 02 февраля 2011 года поступила одна заявка участника размещения заказа — ООО «Тендеры и взаимозачеты» (далее — общество). Общество допущено конкурсной комиссией к участию в Конкурсе.
Итоги Конкурса подведены 10 февраля 2011 года (протокол рассмотрения заявок на участие в Конкурсе № 29/Р (ОЗ). В связи с тем, что подана всего одна заявка на участие в Конкурсе, Конкурс признан несостоявшимся.
На заседании Комиссии представители Заказчика пояснили следующее.
Программный продукт «Система электронного документооборота «Магеллан» (далее — программный продукт «Магеллан») передан Министерству Областным государственным унитарным предприятием «Областная казна» 23 декабря 2010 года.
Программный продукт «Магеллан» не в полной мере отвечает потребностям Заказчика, в связи с чем требуется его доработка, развитие и расширение.
Начальная (максимальная) цена контракта рассчитана Заказчиком в соответствии с порядком формирования начальной (максимальной) цены контракта, установленным постановлением Губернатора Челябинской области №408 от 09 декабря 2010 года.
Так, Заказчиком проведен мониторинг цен на аналогичные услуги в г. Москва. Заказчиком для расчета цены контракта использованы цены на аналогичные услуги в г. Москва, по причине того, что услуги по доработке, развитию и расширению программных продуктов такого уровня как «Магеллан» являются услугами высокого уровня сложности, оказывать которые способны только высококвалифицированные специалисты. Такие специалисты имеются в основном в г. Москва. Сведения об уровне цен за оказание услуг по доработке программного продукта находятся в свободном доступе в сети «Интернет». С учетом проведенного мониторинга определена начальная цена контракта.
Техническое задание на оказание услуг по доработке, развитию и расширению программного продукта подготовлено специалистами Министерства без привлечения специалистов, обладающих познаниями в указанной области, поскольку разместить государственный заказ на написание технического задания Конкурса не представляется возможным по причине отсутствия финансирования.
Представитель Министерства пояснил, что имеющийся у заказчика программный продукт «Магеллан» не в полной мере отвечает потребностям Заказчика, в связи с чем, требуется доработки, развития и расширения. Суть доработки, развития и расширения программного продукта «Магеллан» сводится к следующему.
Программный продукт «Магеллан» формирует ряд документов, относящихся к роду деятельности определенных отделов. Так, в Министерстве промышленности и природных ресурсов Челябинской области существует программа для работы с реестром; программа для работы с входящей и исходящей почтой; программа для работы с входящими постановлениями.
Заказчику необходимо автоматизировать рабочий процесс всего Министерства, в связи с чем, необходимо доработать программный продукт «Магеллан», чтобы все сотрудники Министерства и все его отделы могли пользоваться возможностями программного продукта. Таким образом, Заказчику необходимо применить возможности автоматического формирования документов программного продукта «Магеллан» ко всем процессам всех отделов Министерства. Именно с целью достижения этой задачи и размещен заказ.
Каждый отдел Министерства в ходе своей деятельности выполняет ряд процессов, которые необходимо автоматизировать. Внедрение и расширение программного продукта «Магеллан» должно обеспечить отделам Министерства не только возможность поиска исходящего или входящего документа, стадию его рассмотрения, но и, например, возможность автоматического формирования исходящего документа по исходным данным, присваивая им универсальный номер и код.
Кроме этого, доработанный программный продукт «Магеллан» должен обеспечить Заказчику возможность переноса в него существующей базы данных, например, информации о регистрации государственного имущества, а также позволить существенно дополнить указанную информационную базу поскольку в Министерстве имеется множество документов, которые необходимо отсканировать с целью систематизации имеющихся документов и возможности применения информации, содержащейся в них при использовании доработанного программного продукта.
Помимо этого, Заказчику необходимо совместить работу существующей у него программы финансовых отделов с внедряемым программным продуктом «Магеллан».
Одним из требований Заказчика к проектируемой базе данных в рамках реализации расширения программного продукта «Магеллан» является безопасность базы. Права пользователей должны быть разграничены с учетом полномочий и функций.
Имеющийся у заказчика программный продукт в Министерстве не установлен, в связи с отсутствием серверной и компьютерной техники, позволяющей осуществить внедрение указанного программного продукта. В настоящее время заказчиком объявлено о размещении заказа на приобретение серверного и компьютерного оборудования, которое позволит обеспечить установку и внедрение программного продукта «Магеллан».
По мнению представителя Заказчика, программный продукт «Магеллан» может доработать любой участник размещения заказа, обладающий определенными знаниями в сфере программирования. Кроме того, программный продукт«Магеллан» разработан на основе открытых ключей (кодов), доступ к которым не ограничен. Любой участник размещения заказа имеет возможность запросить необходимую информацию у Министерства, а именно ключи, коды программного продукта «Магеллан».
Исключительными правами на программный продукт «Магеллан» не обладает ни один хозяйствующий субъект в связи с тем, что «Магеллан» разработан ООО «Тендеры и взаимозачеты» по заданию ОГУП «Областная казна» на основе открытых кодов.
В настоящее время программным продуктом обладает Министерство, так как продукт передан Министерству Областным государственным унитарным предприятием «Областная казна», являющимся обладателем программного продукта «Магеллан».
Министерством направлялись запросы в адреса ведущих разработчиков программных продуктов с целью определения возможного срока и стоимости доработки, развития и расширения такого программного продукта как «Магеллан». На основании полученных ответов установлен срок выполнения работ — 70 дней.
Используемая в конкурсной документации формулировка «специализированный программный продукт» подразумевает любой программный продукт, который может быть использован для целей, указанных в конкурсной документации.
Представители уполномоченного органа поддержали позицию Министерства
Заслушав пояснения представителей Министерства, Главного управления материальных ресурсов Челябинской области, руководствуясь статьей 17 Закона о размещении заказов, Комиссия пришла к следующим выводам.
1.Согласно Распоряжению Министра промышленности и природных ресурсов Челябинской области №1579-р от 23 декабря 2010 года программный продукт «Система электронного документооборота «Магеллан» передан с баланса ОГУП «Областная казна» на баланс Министерства. В соответствии с указанным распоряжением стоимость программного продукта «Система электронного документооборота «Магеллан» составляет 5 000 000 (пять миллионов) рублей.
Итоги Конкурса подведены 10 февраля 2011 года. В связи с тем, что на участие в Конкурсе подана только одна заявка на участие в Конкурсе, Конкурс признан несостоявшимся.
В ходе проведения проверки Комиссией Челябинского УФАС России выявлены следующие нарушения.
В силу положения части 2 статьи 22 Закона о размещении заказов в конкурсной документации в обязательном порядке указываются предмет контракта и его условия, в т.ч. сведения о требованиях предъявляемых заказчиком к результату оказания услуг, позволяющие определить потребности заказчика в оказываемых услугах .
Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно оказываемых услуг, что в свою очередь позволяет участникам размещения заказа сформировать цену своего предложения на конкурсе с учетом перечня и объема оказываемых услуг.
Тем самым, реализуются цели и принципы законодательства о размещении заказов в частности прозрачности размещения заказа, равного участия в торгах и недопустимости ограничения числа участников размещения заказа.
Требования к предмету размещения заказа определяются заказчиком на стадии формирования документации и являются в силу части 2 статьи 437 Гражданского кодекса РФ публичной офертой.
Таким образом, предмет заключаемого в будущем контракта определяется на стадии размещения документации, на официальном сайте в сети «Интернет».
Согласно пункту 4 информационной карты документации объем услуг, являющихся предметом контракта, определяется в соответствии с техническим заданием документации.
Техническим заданием документации предусмотрено, что участнику размещения заказа необходимо выполнить работы по доработке, развитию и расширению имеющегося специализированного программного ресурса «Магеллан» /далее- программа/.
В разделе «Существующее программное обеспечение Заказчика» технического задания указано следующее. Система электронного документооборота включает в себя следующую функциональность: «для каждого сотрудника создан свой виртуальный рабочий кабинет; в личном кабинете каждого сотрудника можно осуществлять просмотр входящих и исходящих документов, фильтрацию входящих и исходящих документов, добавление комментариев к входящим и исходящим документам; работа пользователей с системой осуществляется через веб-интерфейс; каждый входящий документ в канцелярию переводится в электронную форму в формате PDF и сохранен в систему с автоматическим присвоением: входящего номера; входящей даты и т.д.»
При этом в техническом задании в разделе «Требования к системе» указано следующее» в личном кабинете каждого сотрудника можно осуществлять просмотр входящих и исходящих документов, фильтрацию входящих и исходящих документов, добавление комментариев к входящим и исходящим документам; - работа пользователей с системой должна осуществляться через веб-интерфейс; каждый входящий документ в канцелярию должен быть переведен в электронную форму в формате PDF и сохранен в систему с автоматическим присвоением: входящего номера; входящей даты и т.д.».
Таким образом, в документации описание существующей программы и программы, которая должна быть сдана заказчику по итогам выполнения контракта, являющегося предметом конкурса, не позволяет сделать вывод о том, что именно предстоит сделать.
В документации указано следующее. Цель - развитие, доработка и расширение имеющегося специализированного программного ресурса для следующих структурных подразделений Министерства: отдел аренды, реестра и разграничения собственности; управление имуществом; канцелярия; отдел государственной регистрации служб финансового анализа.
Однако в каждом из отделов существует перечень процессов, которые должна выполнять программа, об этом указывал и представитель заказчика на заседании Комиссии. Согласно документации существующее программное обеспечение включает в себя: программа для работы с реестром; программа для работы с входящей и исходящей почтой; программа для работы с входящими постановлениями. Сведения о том, какие именно процессы, например, для канцелярии предстоит выполнить в рамках исполнения контракта, документация не содержит.
В документации также отсутствуют перечень процессов отделов, которые необходимо выполнить в рамках исполнения контракта.
Согласно пояснений представителя Заказчика доработанная программа должна обеспечить возможность переноса существующей у заказчика информационной базы данных /далее- информационная база/, а также совместимость существующего у заказчика программного обеспечения.
Однако документация не содержит сведений об объеме информационной базы, из которой необходимо осуществить перенос данных в доработанную программу, а также сведения о характеристиках каждого программного обеспечения, функционал которого необходимо совместить с дорабатываемой программой.
Для доработки программы участнику необходимо обладать информацией о технических характеристиках компьютерного оборудования (сервер, ПК пользователей и т.д.) и локальных сетей (категория, пропускная способность и т.д.), с использованием которых будет функционировать программа. Однако документация не содержит указанной информации.
Согласно пояснениям представителя заказчика необходимо обеспечить установку доработанной программы на 40 рабочих мест пользователя. Однако документация не содержит сведений о количестве мест пользователей, на которых установлена программа и о количестве мест пользователей, на которых необходимо обеспечить установку доработанной программы при выполнении контракта.
Пунктом 4 «Требования к интеграции» приложения к информационной карте документации предусмотрено наличие в составе разработанной системы подсистемы, обеспечивающей интеграцию, как по данным, так и по механизмам управления с программным комплексом Министерства статистики и программой учета обращений граждан.
Однако информация о существующих данных и механизмах программного комплекса Министерства статистики и программы учета обращений граждан в документации отсутствует.
Согласно пункту 7 приложения информационной карты документации интерфейс пользователя должен быть оформлен в едином стиле, единой цветовой гамме, не раздражающей после продолжительной работы.
Однако документацией не установлено требований Заказчика к цвету и стилю интерфейса пользователя.
Комиссией установлено, что в открытых источниках, например, в сети Интернет отсутствует информация о программе «Магеллан» ее разработчике, функционале и платформе.
Техническое задание документации также не содержит сведений о наименовании платформы программы «Магеллан» и ее характеристиках (коммерческая или свободно распространяемая), сведения о том, что заказчиком будут переданы исполнителю коды существующей программы и установочные диски либо иные съемные носители с дистрибутивами программы.
Отсутствие указанной информации не позволяет лицам, которые ранее не осуществляли деятельность по разработке программы «Маггелан», принять участие в конкурсе, о чем свидетельствует то, что заявка на участие в конкурсе подана только от разработчика программы- ООО «Тендеры и взаимозачеты». Тогда как представитель Заказчика при проведении проверки указывал на то, что разработчик программы «Магеллан» не обладает исключительными правами на указанный продукт, поскольку программа «Магеллан» разработана на открытых кодах, ее разработка оплачена государственным предприятием и, соответственно, программу вправе доработать любой исполнитель, а не только компания-разработчик.
Отсутствие в конкурсной документации сведений, которые в обязательном порядке должны содержаться в документации, привели к созданию преимущественных условий участия в торгах для ООО «Тендеры и взаимозачеты» -разработчика программы «Магеллан», поскольку указанная организация в связи с разработкой указанной программы обладала информацией о характеристиках и функционале существующей программы, что нарушает принцип прозрачности размещения заказа , предусмотренный частью 1 статьи 1 Закона о размещении заказов, и часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
2.Согласно части 2 статьи 9 Закона о размещении заказов, контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона о размещении заказов.
Согласно извещению о проведении Конкурса, пункту 7 информационной карты документации срок оказания услуг составляет 70 дней со дня заключения государственного контракта, доработка программы должна осуществляться по месту нахождения Исполнителя; развитие и расширение программы — по месту нахождения Заказчика.
Согласно пояснениям представителя Заказчика в настоящее время Министерство размещает заказ на приобретение серверного и компьютерного оборудования, позволяющего обеспечить установку и развитие программы «Магеллан».
В этой связи, срок оказания услуг, являющихся предметом размещаемого заказа, будет зависеть от срока поставки и установки оборудования, которое будет использоваться в процессе разработки и эксплуатации программы.
Конкурсная документация не содержит информации и сведений о дате поставки необходимого для исполнения условий контракта оборудования .
Кроме того, документация не содержит сведений о сроке передачи заказчиком кодов, на основе которых разработана программа «Магеллан», что может повлиять на срок оказания услуг по контракту.
2.1.В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация должна содержать сведения о сроках оказания услуг.
Согласно статье 783, части 1 статьи 708 Гражданского кодекса Российской Федерации, в договоре возмездного оказания услуг указываются начальный и конечный сроки оказания услуг.
Однако сведения о начальном сроке оказания услуг, являющихся предметом размещаемого заказа, документация не содержит, что противоречит принципу прозрачности, предусмотренному частью 1 статьи 1 Закона о размещении заказов и нарушает пункт 4 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов.
2.2.Согласно документации одним из критериев оценки заявок является срок оказания услуг. При этом лучшим условием исполнения государственного контракта по критерию "срок оказания услуг" признается предложение в заявке с наименьшим сроком оказания услуг.
Отсутствие информации о начальном сроке оказания услуг, о сроках выполнения заказчиком своих обязательств по передаче информации, о кодах программы «Магеллан», о сроках подготовки компьютерного оборудования к эксплуатации программы, может привести к изменению существенных условий контракта, а именно срока оказания услуг, в процессе исполнения контракта, что противоречит части 5 статьи 9 Закона о размещении заказов, а также к невозможности участникам направить предложения с сокращением срока оказания услуг.
3.Согласно пункту 21 информационной карты конкурсной документации Заказчиком установлен критерий оценки заявок «качество услуг и квалификация участника конкурса».
По показателю 1 указанного критерия максимальное количество баллов присваивается участнику размещения заказа, который имеет полную техническую базу для доработки специализированного программного продукта.
По показателю 2 указанного критерия предусмотрено следующее. Участнику конкурса, который имеет опыт оказания аналогичных (по отношению к предмету конкурса) услуг (по системам автоматизации процессов документооборота) в течение 2010г. и который предоставил в составе заявки на участие в конкурсе документы, подтверждающие факт оказания участником конкурса данных услуг, присуждается 30 баллов.
Участнику конкурса, который не предоставил в составе заявки на участие в конкурсе документы, подтверждающие факт оказания участником конкурса данных услуг, присуждается 0 баллов.
Согласно извещению и документации предметом конкурса является оказание услуг по доработке, развитию, и расширению специализированного программного ресурса «Магеллан» для нужд Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области.
Соответственно, из буквального толкования документации следует, что наиболее предпочтительным для заказчика является опыт оказания услуг именно по доработке программы «Магеллан». Однако на заседании комиссии представители заказчика и уполномоченного органа пояснили, что в данном случае речь идет об опыте оказания услуг по любым системам автоматизации процессов документооборота.
По показателю 3 критерия «качество услуг и квалификация участника конкурса» баллы присваивается участнику размещения заказа, в зависимости от количества в штате квалифицированного персонала, осуществляющего разработку специализированного программного ресурса.
Так, участник конкурса, который имеет в штате квалифицированный персонал, осуществляющий разработку специализированного программного ресурса: в количестве 6 и более специалистов — получает максимально количество баллов — 40 баллов; в количестве 4-5 специалистов — получает 30 баллов и т.д.
В документации определение терминов «специализированный программный продукт», «специализированный программный ресурс», что не позволяет сделать однозначный вывод о том, понимается ли под указанным термином непосредственно программа «Магеллан» либо, как пояснили представители заказчика и уполномоченного органа, под данной формулировкой понимается «любая система автоматизации процессов документооборота», что противоречит принципу прозрачности, предусмотренному частью 1 статьи 1 Закона о размещении заказов, и создает преимущественные условия участия в торгах для лиц, обладающих указанной информацией, что запрещено частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Комиссия на основании статьи 17 Закона о размещении заказов,
Решила:
1.Признать в действиях Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области при размещении заказа на оказание услуг по доработке, развитию, и расширению специализированного программного ресурса нарушения части 1 статьи 1, пункт 4 части 4, части 2 статьи 22 Закона о размещении заказов.
2.Выдать Министерству промышленности и природных ресурсов Челябинской области, Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов.
3.Передать материалы дела должностному лицу Челябинского УФАС России для рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности.
Председатель Комиссии
Н.В. Сапрыкина
Члены Комиссии
В.А. Ливончик
А.Э. Карташова
Приложения
2011-02-15 Приложение к Решению от 15 февраля 2011 года № Б/Н Предписание