Приложение к Распоряжению от 23.12.2010 г № 412-РП
1.Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в Челябинской области на период до 2012 года (далее именуется - Программа) разработана в соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и планом мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года".
I.Необходимость разработки и реализации программы
2.Реформирование бюджетного процесса в Челябинской области, как и на всей территории Российской Федерации, начато с 2004 года.
Основное направление его проведения заключается в переходе преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной социально-экономической политики.
3.В Челябинской области проведена масштабная работа по формированию нормативно-правовой и организационной базы регулирования бюджетных отношений с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Действуют Законы Челябинской области от 27.09.2007 г. N 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области" и от 30.09.2008 г. N 314-ЗО "О межбюджетных отношениях в Челябинской области".
4.Основные акценты сделаны на внедрение в практику инструментов бюджетирования, ориентированного на результат:
перспективное (среднесрочное) финансовое планирование;
разделение обязательств на действующие и принимаемые;
обоснования бюджетных ассигнований;
областные и ведомственные целевые программы;
доклады о результатах и основных направлениях деятельности;
государственные задания на предоставление бюджетных услуг.
Также на региональном уровне дополнительно внедрены:
перспективные планы работы руководителей органов исполнительной власти Челябинской области;
Реестр бюджетных услуг Челябинской области;
ежегодная оценка эффективности использования бюджетных средств органами исполнительной власти Челябинской области.
5.Практическая реализация механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, началась с внедрением в Челябинской области перспективных планов работы руководителей органов исполнительной власти Челябинской области на 2005 - 2010 годы, содержащих конкретные цели, задачи, и индикативные показатели (утверждены распоряжением Губернатора Челябинской области от 23.12.2005 г. N 2285-р "О перспективных планах работы заместителей Губернатора Челябинской области, министров Челябинской области, начальников главных управлений и государственных комитетов Челябинской области на 2005 - 2010 годы" и ежегодно корректируются).
6.С 2006 года главные распорядители бюджетных средств Челябинской области разрабатывают Доклады о результатах и основных направлениях деятельности на предстоящий финансовый год (далее именуются - ДРОНДы), которые являются по существу планами действий органов исполнительной власти Челябинской области по реализации стратегических направлений развития региона.
В настоящее время все органы исполнительной власти Челябинской области осуществляют свою деятельность на основании утвержденных ДРОНДов, разработанных по единой методологии (административный регламент по исполнению государственной функции "Среднесрочное планирование и подготовка Докладов о результатах и основных направлениях деятельности в Челябинской области", утвержденный решением Комиссии по проведению административной реформы в Челябинской области от 19.12.2006 г. N 01/9).
Указанным административным регламентом утверждена и Методика расчета эффективности использования бюджетных средств главными распорядителями бюджетных средств, а также расчет эффективности бюджетных средств в разрезе бюджетных услуг и способов их оказания, разработанная для оценки эффективности использования бюджетных средств в разрезе бюджетных услуг и способов их оказания. Бюджетные услуги, оказываемые органами исполнительной власти Челябинской области и подведомственными им бюджетными учреждениями, включены в Реестр бюджетных услуг Челябинской области.
7.Реестр бюджетных услуг Челябинской области внедрен в практику в 2007 году (постановление Губернатора Челябинской области от 26.06.2007 г. N 209 "Об утверждении Реестра бюджетных услуг Челябинской области") и ежегодно корректируется. Целью его ведения является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о бюджетных услугах Челябинской области, их объеме и качестве.
8.Базовая роль в сфере оказания государственных услуг возложена на формирование государственных заданий на оказание государственных услуг.
Постановлением Правительства Челябинской области от 09.10.2008 г. N 315-П "О Порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий" утвержден порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий. Государственные задания на оказание государственных услуг формируются всеми главными распорядителями средств областного бюджета на очередной финансовый год для каждого подведомственного областного государственного учреждения и некоммерческой организации, участвующей в предоставлении государственных услуг.
9.Для установления взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с утвержденными приоритетами государственной политики в 2007 году был кардинально изменен порядок разработки и реализации областных целевых программ.
В него включены требования по установлению в программах целевых индикативных показателей и методика проведения оценки их реализации (постановление Правительства Челябинской области от 22.11.2007 г. N 256-П "Об утверждении Порядка разработки и реализации областных целевых программ").
Все эти требования нашли отражение и в принятом в 2008 году порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (постановление Правительства Челябинской области от 09.10.2008 г. N 316-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ").
Эффективность реализации программ оценивается ежегодно по утвержденной методике: определяется их эффективность за прошедший год и за весь период действия программы в случае истечения срока ее реализации.
В результате проведенной работы в сфере бюджетного планирования более 70 процентов расходов бюджета Челябинской области в 2010 году переведено в программно-целевой формат.
10.В условиях многократного увеличения объема и скорости финансового документооборота проведена полномасштабная автоматизация бюджетного процесса Челябинской области. Успешно реализованы проекты по автоматизации процессов планирования бюджета, ведения реестра расходных обязательств, сводной бюджетной росписи, исполнения бюджета по казначейской системе. В результате обеспечен охват всех участников бюджетного процесса в единое информационное пространство.
11.Наряду с переходом на результативное и программно-целевое управление в регионе уделяется особое внимание повышению информационной открытости деятельности органов исполнительной власти Челябинской области. Одной из важнейших мер в этом направлении стало создание портала государственных услуг Челябинской области, включающего девять разделов:
здравоохранение;
культура и средства массовой информации;
пенсионное обеспечение;
семья;
труд и занятость;
имущественные отношения;
образование;
производство и торговля;
социальное обеспечение.
Реализуется план по поэтапному переходу органов исполнительной власти Челябинской области на предоставление государственных услуг в электронном виде (утвержден распоряжением Губернатора Челябинской области от 12.05.2010 г. N 35-р "О плане перехода на предоставление в электронном виде государственных услуг органами исполнительной власти Челябинской области и государственными учреждениями Челябинской области"). Каждый из пяти этапов содержит организационные, технологические мероприятия, а также мероприятия по изменению нормативных правовых актов.
Органами исполнительной власти Челябинской области разработаны отраслевые планы по переходу на предоставление государственных услуг в электронном виде.
12.Вышеперечисленные реформы сыграли важную роль в формировании современной системы управления общественными государственными финансами путем:
распределения расходов бюджета исходя из приоритетов государственной политики;
анализа эффективности расходов;
влияния принимаемых мер на социально-экономическое развитие Челябинской области;
создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию;
поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных заданий);
осуществления регламентации предоставления государственных услуг и функций;
создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных услуг;
упорядочения предоставления государственных услуг, повышения информативности о порядке их предоставления.
13.В то же время на практике не удалось применить ряд принципов и механизмов, урегулировать многие методические вопросы, и, как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд нерешенных проблем:
наличие неэффективных расходов в сферах образования, жилищно-коммунального хозяйства и организации государственного и муниципального управления (по итогам оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проводимой Министерством регионального развития Российской Федерации);
низкий уровень мотивации областных государственных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
деятельность органов исполнительной власти Челябинской области недостаточно открыта и публична;
не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;
практически не осуществляется перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения;
не во всех учреждениях внедрена новая система оплаты труда.
II.Цели и задачи программы
14.Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти Челябинской области по:
выполнению государственных функций и обеспечению государственных услуг;
реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Челябинской области.
15.Для достижения цели Программы необходимо обеспечить реализацию основных задач:
четкое определение сфер ответственности органов исполнительной власти Челябинской области и эффективное их выполнение;
обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
перенос акцента с распределения ресурсов на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются;
создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
формирование единой гармоничной системы бюджетных услуг в Челябинской области;
повышение прозрачности и подотчетности всех видов деятельности органов исполнительной власти Челябинской области и подведомственных им государственных учреждений, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
повышение эффективности управления собственностью путем обеспечения более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности Челябинской области, и полномочиями органов государственной власти.
16.Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах необходимо принять решения по следующим основным направлениям:
внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти;
переход к утверждению "программного" бюджета;
развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных закупок;
создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Челябинской области.
17.Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.
III.Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Челябинской области
18.Одним из базовых условий реализации поставленных Программой задач является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Челябинской области.
19.Стабильность региональной экономики напрямую зависит от проведения предсказуемой и ответственной бюджетной политики.
20.Непредсказуемость внешнеэкономических факторов может привести к снижению доходов бюджета, что в свою очередь не только препятствует эффективному решению стратегических целей и задач, но и создает барьеры для исполнения публичных обязательств перед гражданами.
В таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти Челябинской области, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности.
21.Для недопущения подобной ситуации необходимо установить и соблюдать принципы ответственной бюджетной политики, в том числе:
формирование областного бюджета исходя из реальной ситуации в экономике, а также с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Челябинской области, основанных на реалистичных оценках в умеренном варианте;
ограничение бюджетного дефицита;
ограничение расходов при исполнении областного бюджета с учетом текущих прогнозов доходных поступлений;
стабильность и предсказуемость региональной налоговой политики;
недопустимость в ходе исполнения бюджета увязки объемов расходов бюджета с определенными доходными источниками;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;
принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;
соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы Челябинской области, в том числе возникающих вследствие изменения экономической ситуации;
создание и поддержание необходимых финансовых резервов.
22.Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на областном уровне планируется реализовать следующие основные меры:
выявление дополнительных резервов роста доходного потенциала областного бюджета;
анализ действующего регионального налогового законодательства, выработка предложений по его совершенствованию;
мониторинг объемов предоставленных налоговых льгот, оптимизация их числа и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках государственной программы целей их предоставления с регулярной оценкой влияния на достижение заявленных программами целей;
повышение обоснованности установления налоговых ставок по региональным налогам;
формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности органов исполнительной власти Челябинской области за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;
сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи местным бюджетам, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;
установление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (государственным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе соответствующих органов исполнительной власти Челябинской области;
совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения областного бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств областного бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.
23.На областном уровне должны быть также созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджетов муниципальных образований Челябинской области, прежде всего путем создания устойчивых стимулов для органов местного самоуправления по наращиванию собственной налоговой базы.
Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:
определить резервы роста доходной части местных бюджетов, подготовить рекомендации по их использованию;
стабилизировать методику и распределение дотаций бюджетам муниципальных образований на выравнивание их бюджетной обеспеченности, в том числе с утверждением указанных дотаций на 3-летний период;
повысить долю межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Челябинской области, распределение которых утверждается законом Челябинской области об областном бюджете.
IV.Повышение эффективности бюджетных расходов через формирование государственных программ
Челябинской области
24.Программно-целевой принцип организации деятельности органов исполнительной власти области является одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов.
25.Государственные программы, как инструмент государственного регулирования экономики, обеспечивают достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся ресурсов.
26.Государственная программа Челябинской области (далее именуется - государственная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Стратегией социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий областного или межрегионального значения.
27.Разработка и реализация государственных программ должны основываться на следующих принципах:
государственные программы формируются исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития Челябинской области и индикаторов их достижения;
определяется орган исполнительной власти Челябинской области, отвечающий за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
для государственных программ, как правило, устанавливаются измеримые результаты двух типов: конечные результаты, характеризующие удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственные результаты, характеризующие объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
государственные программы охватывают все сферы деятельности органов исполнительной власти и соответственно большую часть бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;
органы исполнительной власти Челябинской области и их должностные лица, осуществляющие управление государственными программами и их подпрограммами, наделяются полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
регулярно проводится оценка результативности и эффективности реализации государственных программ, включающая в себя внешнюю экспертизу, оценку их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики Челябинской области с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.
28.На региональном уровне система государственных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов Стратегии социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Правительством Челябинской области и Губернатором Челябинской области.
При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач будет осуществляться принятием такого документа как Основные направления деятельности Правительства Челябинской области на 2011 - 2015 годы по эффективной реализации Стратегии социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года.
29.Состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм будут определяться государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться законом Челябинской области об областном бюджете.
Кроме того, в рамках государственных программ решением Правительства Челябинской области могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и областных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы 3-летнего периода.
30.Ответственными за разработку и реализацию государственных программ являются органы исполнительной власти Челябинской области.
31.Инструментом стратегического и операционного планирования на ведомственном уровне являются Доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Челябинской области, преобразованные в соответствии с новыми задачами, также их необходимо использовать в качестве отчета о результатах деятельности органов исполнительной власти Челябинской области. Для придания публичного характера они должны размещаться в сети Интернет.
32.Для осуществления изложенных подходов необходимо реализовать следующие мероприятия:
1) утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ с внесением соответствующих изменений в случае необходимости в порядок организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Челябинской области на 2011 - 2015 годы по эффективной реализации Стратегии социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года, порядок разработки и реализации областных целевых программ и ведомственных целевых программ Челябинской области;
2) определить перечень государственных программ и организовать подготовку проектов государственных программ с отражением в них следующих основных вопросов:
обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития Челябинской области;
анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
сроки реализации государственной программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
перечень включенных в состав государственной программы подпрограмм, областных и ведомственных целевых программ;
обоснование общего объема бюджетных ассигнований из областного бюджета по годам реализации государственной программы;
3) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований областного бюджета на реализацию государственных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
4) внести изменения в Административный регламент исполнения государственной функции по среднесрочному планированию и подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности в Челябинской области как инструмента управления на уровне органов исполнительной власти Челябинской области.
V.Обеспечение перехода к программной структуре расходов бюджета Челябинской области
33.В настоящее время в Челябинской области обеспечено внедрение программно-целевого метода планирования бюджета. Так, доля расходов бюджета Челябинской области, осуществляемых в рамках областных и ведомственных целевых программ, составляет более 70 процентов. Ежегодно проводится анализ эффективности реализации областных целевых программ.
34.Дальнейшей целью является переход к программной структуре расходов областного бюджета, предусматривающий утверждение бюджетных ассигнований в разрезе государственных программ и соответствующих подпрограмм, который представляется целесообразным осуществить, не позднее 2013 года.
Для этого необходимо сформировать нормативную правовую базу, в том числе регламентирующую порядок разработки и утверждения проектов государственных программ на долгосрочную перспективу, определить их перечень, состав и наполнение.
С учетом этого, в составе материалов, представляемых в Законодательное Собрание Челябинской области одновременно с проектом закона Челябинской области об областном бюджете на 2012 год, будет представлено приложение к пояснительной записке к указанному законопроекту с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам.
35.При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов областного бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном Правительством Челябинской области порядке.
36.Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов областного бюджета.
37.Одновременно с утверждением законом Челябинской области об областном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам в составе материалов, представляемых одновременно с законом Челябинской области об областном бюджете, планируется представлять приложение с распределением расходов по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов.
38.Одним из условий переориентации областного бюджета на программный принцип его формирования является переход на новую бюджетную классификацию расходов, позволяющую обеспечить прозрачность бюджета и увязку между программным и функциональным разрезом расходов.
Прежде всего, это касается кодов целевых статей классификации расходов бюджета. В ближайшее время необходимо определить перечень новых целевых статей, отражающих состав государственных программ и их подпрограмм, а также порядок и сроки их введения.
Одновременно предстоит учесть принятые на федеральном уровне решения об изменении кодов разделов и подразделов классификации расходов бюджетов. Принципиально новым здесь является отнесение субсидий и субвенций к отраслевым разделам и подразделам классификации расходов в целях учета всех бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию целей и задач, в определенной отрасли.
39.Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований.
40.С введением новой бюджетной классификации не должна быть утеряна преемственность данных, объем информации не должен быть сокращен, а, напротив, содержательно расширен и систематизирован, что достигается составлением таблиц соответствия.
VI.Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения
41.Оптимизация функций государственного управления и повышения эффективности их обеспечения предполагает продолжение реализации административной реформы в Челябинской области. При этом основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов исполнительной власти Челябинской области, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
42.Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти Челябинской области (выполнения возложенных на них функций) должны стать:
противодействие коррупции и снижение административных барьеров;
совершенствование контрольно-надзорной деятельности;
оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти Челябинской области, в результате которой должно сократиться дублирование функций и полномочий;
оптимизация численности государственных служащих;
повышение мотивации руководителей органов исполнительной власти Челябинской области в отношении оптимизации предельной численности работников органов исполнительной власти Челябинской области и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;
оптимизация в органах исполнительной власти Челябинской области соотношения численности государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы;
формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами исполнительной власти Челябинской области в электронной форме;
оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов исполнительной власти Челябинской области.
43.Для реализации вышеизложенных направлений органам исполнительной власти Челябинской области необходимо утвердить и обеспечить реализацию отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
44.Важной сферой оптимизации деятельности органов исполнительной власти Челябинской области является управление государственной собственностью. Для повышения его эффективности необходимо реализовать меры по следующим основным направлениям:
упорядочение состава имущества публично-правовых образований и обеспечение его учета;
инвентаризация объектов государственной собственности, оформление прав на них;
создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного имущества;
оптимизация сети государственных унитарных предприятий;
совершенствование приватизационных процедур;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного имущества.
VII.Повышение эффективности предоставления государственных услуг
45.На сегодняшний день государственные учреждения Челябинской области функционируют в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Как правило, расходы на их содержание планируются, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. Таким образом, прежде всего необходимо принять меры по повышению качества государственных услуг и только потом по оптимизации бюджетных расходов на их обеспечение.
46.Целями данного направления Программы являются:
повышение конкурентоспособности, доступности и качества государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;
привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров, путем повышения материальной заинтересованности, предоставления социальных гарантий, обеспечения профессиональной переподготовки и трудового устройства;
создание условий для оптимизации бюджетной сети;
развитие материально-технической базы государственных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
снижение неустановленных видов оплаты услуг государственных учреждений.
47.Для достижения указанных целей необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:
внедрение новой отраслевой системы оплаты труда;
совершенствование правового статуса бюджетных учреждений;
внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
разработка и утверждение расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг;
повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги, для потребителей этих услуг.
48.Реализация мероприятий по совершенствованию правового статуса бюджетных учреждений Челябинской области будет основываться на положениях Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Мероприятия нацелены на повышение эффективности предоставления государственных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджета на их оказание. Для этого создаются условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности.
49.Предлагается три типа государственных учреждений: автономные, казенные и бюджетные.
50.На 2011 год устанавливается переходный период, предусматривающий получение бюджетными учреждениями финансового обеспечения в прежнем порядке.
При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг областным бюджетным учреждением и нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества должен определять орган исполнительной власти Челябинской области - главный распорядитель средств областного бюджета в отношении каждого из бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному областному учреждению по смете в 2010 году.
Также для органов исполнительной власти Челябинской области будут предприняты меры, направленные на создание условий и стимулов по оптимизации сети подведомственных учреждений:
упрощение процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений с передачей соответствующих полномочий от Правительства Челябинской области органам исполнительной власти Челябинской области;
установление правила сохранения объемов бюджетных ассигнований органам исполнительной власти Челябинской области - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).
51.Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных услуг потребует совершенствования практики формирования государственных заданий для областных государственных учреждений и их финансового обеспечения.
Государственные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
52.Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений в 2010 году необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов государственных заданий на оказание государственных услуг при планировании бюджетных проектировок на 2011 - 2013 годы.
В этих целях органам исполнительной власти Челябинской области, разрабатывающим проекты государственных заданий на оказание государственных услуг областными государственными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета разрабатывать и представлять в Министерство финансов Челябинской области сводные показатели государственных заданий.
VIII.Развитие системы государственного финансового контроля в Челябинской области
53.Одной из основных задач бюджетной политики на 2011 год, а также в среднесрочной перспективе, определена необходимость кардинального изменения подходов к осуществлению государственного финансового контроля. Это связано с переходом к программному бюджету и внедрением новых форм финансового обеспечения государственных услуг.
54.Реформа системы государственного финансового контроля должна быть основана на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти.
55.Содержание государственного финансового контроля должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении.
В этих целях необходимо:
организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;
уточнить полномочия органов исполнительной власти Челябинской области по осуществлению финансового контроля;
ввести понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты;
установить меры ответственности за каждое нарушение регионального бюджетного законодательства;
исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.
56.К контрольным органам Челябинской области относятся Контрольно-счетная палата Челябинской области и Главное контрольное управление Челябинской области.
57.Полномочия Контрольно-счетной палаты Челябинской области, созданной Законодательным Собранием Челябинской области, по осуществлению финансового контроля, определяются Законом Челябинской области от 24.11.2005 г. N 434-ЗО "О Контрольно-счетной палате Челябинской области".
58.Главное контрольное управление Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области. Его полномочия по осуществлению государственного финансового контроля определяются постановлением Правительства Челябинской области от 09.10.2008 г. N 330-п "О бюджетных полномочиях органа государственного финансового контроля Челябинской области" и постановлением Губернатора Челябинской области от 30.08.2010 г. N 252 "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Главного контрольного управления Челябинской области".
59.Согласно статье 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статье 55 Закона Челябинской области от 27.09.2007 г. N 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области" главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств.
60.Органы исполнительной власти Челябинской области - главные распорядители средств бюджета Челябинской области имеют право осуществлять внутренний контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов.
61.По итогам проведенных контрольных мероприятий главные распорядители бюджетных средств Челябинской области, осуществляющие внутренний контроль, подготавливают конкретные предложения и организуют осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
IX.Формирование комплексной контрактной системы в Челябинской области
62.Система закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинской области является важным механизмом, направленным на эффективное и экономное расходование бюджетных ресурсов. Оптимальное функционирование системы закупок обеспечивается:
единством нормативно-правовой базы;
прозрачностью процедур размещения государственного и муниципального заказа;
созданием объективных возможностей для конкуренции между поставщиками при размещении государственного и муниципального заказа;
строгим соблюдением процедур размещения государственного и муниципального заказа;
простотой и надежностью учета информации о планируемых и фактически осуществленных государственных и муниципальных закупках.
63.Детальное нормативно-правовое регулирование стадии размещения государственного и муниципального заказа обеспечивает Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", определяющий требования к процедурам организации торгов, отбора поставщиков, заключения государственного контракта, юридического оформления сдачи-приемки работ, и ограничивает коррупционные проявления.
64.Проблемами существующей системы закупок для государственных и муниципальных нужд в Челябинской области являются:
регулярные нарушения сроков выполнения работ, предусмотренных государственными и муниципальными контрактами;
исполнение государственных и муниципальных контрактов с превышением заранее определенных ресурсных ограничений на их реализацию, дефицит объективной информации о ходе исполнения государственных контрактов;
отсутствие инструментов оценки эффективности бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд;
на стадии прогнозирования и планирования обеспечения государственных нужд действует преимущественно бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого использования средств бюджета Челябинской области, при этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования предстоящих государственных закупок не в полной мере нормативно урегулирована;
регламентация стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются;
существующий порядок обоснования бюджетных ассигнований не позволяет на этапе планирования определить ключевые параметры государственных контрактов, что в свою очередь приводит к невозможности проводить в дальнейшем детальный мониторинг и оценку исполнения государственных контрактов;
на стадии исполнения государственных контрактов не определены схемы и механизмы управления исполнением, не применяются проектные принципы управления, не создана система многоуровневого мониторинга исполнения государственных контрактов;
отсутствуют унифицированные процедуры приемки работ и рекомендации по установлению требований к гарантийному (сервисному) периоду, его срокам и обязательствам сторон в течение этого периода.
65.Решение указанных проблем призвана обеспечить комплексная автоматизированная информационная система размещения государственного и муниципального заказа Челябинской области. Ключевым отличием формируемой системы от существующего положения дел должно стать построение единого цикла обеспечения государственных и муниципальных нужд.
66.Для достижения данной цели необходимо скоординированное выполнение комплекса следующих взаимоувязанных мероприятий:
1) совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных и муниципальных закупок;
2) последовательная системная модернизация сферы обеспечения государственных и муниципальных нужд как за счет развития уже существующих стадий закупочного цикла, так и за счет создания недостающих элементов управления расходами и их общей увязки;
3) обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с планированием государственных и муниципальных закупок, размещением государственных и муниципальных заказов и исполнением государственных и муниципальных контрактов, включающих в себя:
детальное прогнозирование необходимого объема и ассортимента поставляемых товаров, работ, услуг;
обеспечение эффективного планирования начальных максимальных цен государственных и муниципальных закупок;
обоснованное бюджетирование и максимально открытое размещение государственного и муниципального заказа на поставки товаров, работ, услуг;
организацию эффективного взаимодействия с электронными торговыми площадками для проведения открытых аукционов в электронном виде через специальный электронный модуль;
обеспечение учета, ведения и исполнения государственных и муниципальных контрактов;
оценку результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд в интересах планирования заказа будущих периодов;
организацию оперативного контроля нарушений действующего законодательства участниками цикла размещения заказа на всех стадиях, ведения учета принятых мер, своевременности и эффективности их реализации.
4) формирование информационных и технологических условий создания в Челябинской области регионального сегмента федеральной контрактной системы.
Выполнение мероприятий позволит способствовать качественному и своевременному удовлетворению государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах. В свою очередь, это позволит существенно повысить объемы и качество оказываемых населению государственных и муниципальных услуг, снизить затраты на их оказание.
X.Организация реализации программы и оценка ее эффективности
67.Контроль за реализацией Программы включает ежегодную отчетность о реализации Плана мероприятий по реализации Программы.
68.Эффективность реализации Программы оценивается по индикативным показателям, характеризующим:
состояние и динамику структуры, количества бюджетных услуг;
состояние и динамику структуры бюджетных расходов, направляемых на обеспечение предоставления населению бюджетных услуг, выполнение государственных функций.
69.Индикативные показатели реализации Программы:
увеличение доли государственных учреждений, переведенных на новую отраслевую систему оплаты труда;
увеличение доли расходов бюджета Челябинской области, охваченных государственными, областными и ведомственными целевыми программами, в общем объеме расходов бюджета Челябинской области;
наличие у всех исполнителей Программы перспективных планов, ориентированных на конкретные цели, измеримые результаты и содержащие индикативные показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти Челябинской области;
увеличение доли бюджетных учреждений, изменивших организационно-правовой статус, в общем количестве бюджетных учреждений Челябинской области;
снижение доли неэффективных расходов в сферах здравоохранения, общего образования, жилищно-коммунального хозяйства и организации государственного и муниципального управления.
| Наименование показателя | Факт 2008 г. | Факт 2009 г. | Оценка 2010 г. | План 2010 г. | План 2012 г. |
| Доля государственных учреждений, переведенных на новую отраслевую систему оплаты труда, процентов | |||||
| учреждения здравоохранения | 0 | 1 | 2 | 9 | 100 |
| учреждения образования | 0 | 0,5 | 6 | 90 | 100 |
| Доля расходов бюджета Челябинской области, охваченных государственными, областными и ведомственными целевыми программами, в общем объеме расходов бюджета Челябинской области, процентов | 9 | 55 | 70 | 90 | 100 |
| Наличие у всех исполнителей Программы перспективных планов, ориентированных на конкретные цели, измеримые результаты и содержащие индикативные показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти Челябинской области, процентов | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| Доля бюджетных учреждений, изменивших организационноправовой статус, в общем количестве бюджетных учреждений Челябинской области, процентов | 0 | 0 | 0 | не менее 8 | 100 |
| Доля неэффективных расходов в сферах здравоохранения, общего образования, жилищнокоммунального хозяйства и организации государственного и муниципального управления, процентов | 3,2 | 4,9 | 3,2 | 3,0 | 2,8 |