Решение Челябинского УФАС России от 19.08.2010 г № 62-07/10
О признании действий, выразившихся в предоставлении исключительного права на оказание ритуальных услуг и захоронение малоимущих граждан специализированной службе, нарушающими законодательство в сфере защиты конкуренции
г. Челябинск,
пр. Ленина, 59
Резолютивная часть решения оглашена 11 августа 2010 г.
В полном объеме решение изготовлено 19 августа 2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
Председателя Сапрыкиной Н.В. - заместителя руководителя Челябинского
Комиссии: УФАС России;
Членов Комиссии: Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля торгов и
органов власти Челябинского УФАС
России;
Федяниной М.А. - ведущего специалиста-эксперта отдела
контроля торгов и органов власти
Челябинского УФАС России,рассмотрев дело по признакам нарушения Советом депутатов Катав-Ивановского городского поселения (далее - Совет депутатов) частей 1 и 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
Установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) от Администрации Катав-Ивановского городского поселения (далее - Администрация) поступили документы, регламентирующие порядок организации предоставления ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории города Катав-Ивановска. В результате рассмотрения представленных сведений установлено, что решением Совета депутатов от 27.02.2008 N 10 утверждено Положение об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Катав-Ивановского городского поселения (далее - Положение), в содержании отдельных пунктов которого Челябинским УФАС России установлено наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. Также установлено, что Администрацией вынесено Постановление от 23.01.2009 N 03, в соответствии с пунктом 1 которого статусом специализированной службы наделен ИП С.
При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства представители Совета депутатов и Администрации признали допущенные нарушения и пояснили следующее. При утверждении Положения Совет депутатов основывался на аналогичных актах, принятых в других муниципальных образованиях Челябинской области. После возбуждения Челябинским УФАС России дела о нарушении антимонопольного законодательства проведен анализ указанного Положения, 25 августа 2010 года на очередном собрании Совета депутатов планируется внести в Положение изменения и привести его в соответствие с требованиями действующего законодательства. Земли общественных кладбищ Катав-Ивановского городского поселения во владение (пользование) ИП С. не передавались. На вопросы Комиссии представитель Администрации пояснил, что в связи с поступлением от ИП С. предложения об определении данного лица в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела в Катав-Ивановском городском поселении органом местного самоуправления принят соответствующий акт. Представитель Администрации также пояснил, что с данным лицом с 2008 года заключались договоры на содержание общественных кладбищ, доставку тел умерших до морга и на выполнение услуг по погребению умерших без определенного места жительства и не имеющих родственников в порядке, предусмотренном подпунктом 14 пункта 1 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", поскольку сумма бюджетного финансирования не превышала предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке в год.
Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам.
Согласно пункту 2.1 Положения, ритуальные услуги - это услуги по погребению (захоронению) умерших, предоставляемые специализированными службами по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе или за плату; содержание мест захоронения - поддержание мест захоронения в нормативном состоянии; обслуживающая (специализированная) организация - организация, осуществляющая деятельность по содержанию мест захоронения.
В пункте 3.2 Положения установлено, что к ритуальным услугам относятся:
- услуги приемщиков заказов по организации похорон;
- подача объявлений, некролога, составление текстов траурной речи, оповещение родственников;
- прокат зала и его оформление для проведения гражданской панихиды, обряда поминания;
- услуги организатора ритуала по похоронам;
- услуги по захоронению;
- услуги по уходу за могилой;
- услуги по установке, снятию, окраске надмогильных сооружений;
- заключение договора на организацию похорон, уход за могилой по предварительному заказу;
- изготовление гробов;
- изготовление траурных венков, искусственных цветов, гирлянд;
- изготовление надгробных сооружений из цемента, с мраморной крошкой, из природного камня, искусственных материалов и др. и их реставрация;
- изготовление временных надгробных сооружений из различных материалов;
- надписи на памятниках, мраморных досках, крепление фотографий на памятниках;
- высечка барельефов, выполнение графических портретов на памятниках, скульптурные работы;
- изготовление оград, памятников, венков из металла;
- пошив, изготовление и прокат похоронных принадлежностей;
- проведение эксгумации, транспортировка и перезахоронение останков;
- иные ритуальные услуги в соответствии с действующим законодательством.
Согласно пункту 3.5 Положения захоронение умершего производится с обязательной регистрацией в книге (журнале) захоронений.
Пунктом 3.6 Положения предусмотрено, что захоронение малоимущих граждан производит специализированная служба.
Согласно пунктам 4.3, 4.7 и 4.8 Положения специализированной службе предоставлены полномочия по требованию сноса надмогильных сооружений, по сообщению родственникам умерших о пришедших в ветхость надмогильных сооружениях и требованию их ремонта, замены, а также возложена ответственность за организацию похоронного обслуживания на территории кладбищ, благоустройство и санитарное состояние кладбищ.
Пунктами 4.8 и 4.10 Положения предусмотрено, что кладбища находятся в ведении специализированной службы, которая осуществляет на них хозяйственную деятельность.
Из подпунктов 1 и 2 пункта 4.11 Положения следует, что специализированная служба осуществляет контроль по уходу за могилами, а также соблюдение и контроль установленной нормы отвода каждого земельного участка.
Таким образом, из Положения следует, что специализированная служба является хозяйствующим субъектом, которому предоставлены функции органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, функции по контролю и ведению кладбищами, а также функции по формированию архивного фонда захоронений в соответствующие книги (журналы). При этом он уполномочен оказывать ритуальные услуги, в том числе по предоставлению гарантированного перечня. Кроме того, данный хозяйствующий субъект наделен исключительным правом выполнять работы по содержанию кладбищ, изготавливать похоронные принадлежности, а также оказывать полный перечень ритуальных услуг, в том числе по захоронению малоимущих граждан.
Однако это противоречит требованиям действующего законодательства.
Как установлено статьей 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.
Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину. В соответствии с действующим законодательством общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления и не могут быть переданы для коммерческого использования.
В соответствии с положениями Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.
Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем, данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.
Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления отдельному хозяйствующему субъекту исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, в том числе по захоронению малоимущих граждан, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
Согласно статьям 2 и 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории относятся к полномочиям органов местного самоуправления.
При этом под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Таким образом, муниципальный контроль на территории муниципальных кладбищ могут осуществлять только органы местного самоуправления.
Согласно статье 3 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", архивный документ - материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства.
В соответствии со словарем О. формировать означает создавать, порождать.
Согласно подпунктам 13 и 23 пункта 1 статьи 30 Устава Катав-Ивановского городского поселения (утв. Решением Совета депутатов от 04.04.2006 N 25) Администрация обеспечивает организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения, а также осуществляет формирование архивных фондов Катав-Ивановского городского поселения.
Таким образом, деятельность в области архивного дела, в том числе регистрация захоронений в соответствующие книги (журналы) должна осуществляться органами местного самоуправления или муниципальным бюджетным учреждением, которое не будет осуществлять деятельность, приносящую ему доход.
Из изложенного следует, что контролировать надлежащее выполнение предоставления ритуальных услуг и содержания мест захоронения, соблюдение установленной нормы отвода каждого земельного участка и нести ответственность за организацию похоронного обслуживания на территории кладбищ, благоустройство и санитарное состояние кладбищ должен орган местного самоуправления.
Закрепление в Положении отдельных пунктов, из содержания которых следует, что специализированная служба является хозяйствующим субъектом, которому предоставлены функции органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, функции по контролю и ведению кладбищами, а также функции по формированию архивного фонда захоронений в соответствующие книги (журналы), который уполномочен оказывать ритуальные услуги, в том числе по предоставлению гарантированного перечня, и наделен исключительным правом выполнять работы по содержанию кладбищ, изготавливать похоронные принадлежности, а также оказывать полный перечень ритуальных услуг, в том числе по захоронению малоимущих граждан, может привести к созданию преимущественных условий деятельности в сфере оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения отдельному хозяйствующему субъекту - специализированной службе и к препятствованию осуществлению данной деятельности иными хозяйствующими субъектами, к недопущению, ограничению конкуренции на указанных рынках.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
Таким образом, действия Совета депутатов по утверждению Положения, содержание отдельных пунктов которого противоречит требованиям действующего законодательства, являются нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Основания для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства отсутствуют.
Кроме того, поскольку действующим законодательством предусмотрено, что по вопросу обеспечения гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела, при отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб, органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.
В наделении Администрацией статусом специализированной службы ИП С. в соответствии с пунктом 1 Постановления от 23.01.2009 N 03 Комиссией усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства. В связи с этим, Комиссия приходит к выводу о необходимости выдачи Администрации рекомендаций об отмене указанного положения и о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, статьей 50 Закона о защите конкуренции, Комиссия
Решила:
1.Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Совета депутатов Катав-Ивановского городского поселения, выразившиеся в утверждении Решением Совета депутатов Катав-Ивановского городского поселения от 27.02.2008 N 10 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Катав-Ивановского городского поселения, отдельные пункты которого могут привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции:
- в части предоставления исключительного права на оказание ритуальных услуг специализированной службе (пункт 2.1);
- в части предоставления исключительного права на захоронение малоимущих граждан специализированной службе (пункт 3.6).
2.Признать нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Совета депутатов Катав-Ивановского городского поселения, выразившиеся в утверждении Решением Совета депутатов Катав-Ивановского городского поселения от 27.02.2008 N 10 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Катав-Ивановского городского поселения (далее - Положение), содержание отдельных пунктов которого предусматривает наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления:
- в части отсутствия в Положении нормы о том, что регистрация в книге (журнале) захоронений осуществляется органом местного самоуправления либо муниципальным бюджетным учреждением, не осуществляющим деятельность, приносящую ему доход, что фактически приводит к осуществлению данной функции специализированной службой (пункт 3.5);
- в части предоставления специализированной службе полномочий органа местного самоуправления по организации похоронного обслуживания, по ведению общественными кладбищами Катав-Ивановского городского поселения, а также контрольных полномочий (пункты 4.3 (в части требования специализированной службы о сносе сооружения), 4.7 (в части возложения на специализированную службу обязанности по сообщению родственникам умерших о пришедших в ветхость надмогильных сооружениях и требованию их ремонта, замены), 4.8 (в части предоставления общественных кладбищ в ведение специализированной службы и осуществления ею хозяйственной деятельности на общественных кладбищах), 4.10 (в части предоставления общественных кладбищ в ведение специализированной службы и возложения на нее ответственности за организацию похоронного обслуживания на территории кладбищ, благоустройство мест погребения и санитарное состояние кладбища), подпункты 1 (в части контроля специализированной службы по уходу за могилами) и 2 пункта 4.11).
3.Выдать Совету депутатов Катав-Ивановского городского поселения предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно об исключении содержания отдельных пунктов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящего решения, и о включении в пункт 3.5 Положения, указанного в пункте 2 настоящего решения.
4.Рекомендовать Администрации Катав-Ивановского городского поселения отменить пункт 1 Постановления от 23.01.2009 N 03 и создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями действующего законодательства.
5.Администрации Катав-Ивановского городского поселения сообщить об исполнении рекомендаций, указанных в пункте 4 настоящего решения, в срок до 30 сентября 2010 года в письменном виде с приложением подтверждающих документов, в том числе копий соответствующих актов, в случае проведения конкурса - копия опубликованного в СМИ извещения о проведении конкурса, конкурсная документация, протоколы, заявки на участие в конкурсе, муниципальный контракт (со всеми приложениями и дополнительными соглашениями).
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель комиссии
Н.В.САПРЫКИНА
Члены Комиссии
Т.М.СОБОЛЕВСКАЯ
М.А.ФЕДЯНИНА