Решение Челябинского УФАС России от 28.08.2009 г № 44-07/2009
О нарушении частей 1, 2 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции»
Собранию депутатов
Озерского городского округа
пр. Ленина, 30-а, г. Озерск, 456780
ИП <...>
ул. Советская, д. 16, кв. 12, г. Озерск, 456780
ИП <...>
ул. Колыванова, д. 25, кв. 1, г. Озерск, 456780
ИП <...>
ул. Октябрьская, д. 16, кв. 9, г. Озерск, 456780
ООО "Комфорт"
бульвар Гайдара, д. 28, кв. 51, г. Озерск, 456780
ООО "Озерск Автолайн"
микрорайон Заозерный, д. 6, корп. 5, кв. 162,
г. Озерск, 456780
ООО "ПИК"
пр. Победы, д. 8, кв. 12, г. Озерск, 456780
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
Председателя Комиссии: Семеновой Е.Г. - заместителя руководителя
Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии: Сапрыкиной Н.В - заместителя руководителя
Челябинского УФАС России;
Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля
торгов Челябинского УФАС России;
Заводской М.А. - главного специалиста-эксперта
отдела контроля торгов
Челябинского УФАС России,в присутствии:
<...> - представителя Собрания депутатов Озерского городского округа (доверенность от 25.08.2009);
<...> - представителя ИП <...>, ООО "Комфорт" и ООО "ПИК" (генеральные доверенности N 1 от 01.06.2009, от 17.06.2009 и N 2 от 27.08.2009);
<...> - индивидуального предпринимателя;
<...> - представителя ИП <...> (доверенность б/н от 30.03.2009), рассмотрев дело N 44-07/2009, возбужденное по признакам нарушения Собранием депутатов Озерского городского округа частей 1, 2 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) при принятии 18 февраля 2009 года Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Озерского городского округа,
Установила:
На территории Озерского городского округа осуществление пассажирских перевозок регламентируется Положением об организации транспортного обслуживания населения на территории Озерского городского округа, утвержденным решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 18.02.2009 N 16 (далее - Положение), которое опубликовано в газете "Озерский вестник" N 7 (3058) от 5 марта 2009 года.
Положение регулирует отношения, связанные с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению организацией и осуществлением транспортного обслуживания населения в границах Озерского городского округа, осуществлением контроля за работой пассажирского транспорта и качеством обслуживания населения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, работающими в системе пассажирского транспорта.
В соответствии с пунктом 4 Положения организатором пассажирских перевозок на территории Озерского городского округа является Администрация Озерского городского округа в лице Управления городского хозяйства Администрации Озерского городского округа.
Представитель ИП Таланина А.А. на заседании Комиссии пояснил следующее.
ИП Малышев Д.В., ИП Таланин А.А., ИП Олейник С.М., ООО "Комфорт", ООО "ОзерскАвтолайн" и ООО "ПИК" (заявители) осуществляют предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на основании соответствующих лицензий. Указанными лицами разработаны и согласованы в установленном порядке паспорта городских маршрутов.
Пунктом 9 Положения определено, что перевозка пассажиров по маршруту осуществляется перевозчиком на основании договора с организатором пассажирских перевозок на территории Озерского городского округа. Согласно пунктам 10 и 11 Положения взаимоотношения между владельцем объекта транспортной инфраструктуры и перевозчиком также строятся на основании договора. Указанные пункты Положения противоречат пунктам 1 и 4 статьи 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта). То есть Уставом автомобильного транспорта не предусмотрено заключение перевозчиком договоров с организатором пассажирских перевозок и владельцем объекта транспортной инфраструктуры.
Кроме того, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах ОМСУ) не предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий, установленных в подпунктах 9 - 16 пункта 12 Положения.
ИП Таланиным А.А. в апреле 2009 года в адрес Администрации Озерского городского округа представлены необходимые документы для заключения договора по транспортному обслуживанию населения по трем внутримуниципальным маршрутам. Рассмотрев указанные документы, Администрацией Озерского городского округа было принято решение об изменении расписаний по двум внутримуниципальным маршрутам (письмо от 26.05.2009 N 2301-1/450). При этом указано, что договоры необходимо заключить до 1 июня 2009 года с учетом принятых изменений, при отказе от заключения таких договоров маршруты будут закрыты, т.е. исключены из Реестра регулярных внутримуниципальных маршрутов. В настоящее время ИП Таланиным А.А. договоры по транспортному обслуживанию населения с Администрацией Озерского городского округа не заключены.
Заявители отметили в своем заявлении, что Положение не соответствует действующему законодательству, и просили провести проверку обоснованности его принятия.
Представитель Собрания депутатов Озерского городского округа представил письменные пояснения и на заседании Комиссии отметил следующее.
Действующее законодательство не устанавливает каких-либо норм и ограничений в части организации транспортного обслуживания населения в муниципальных образованиях. Организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 26.3 Закона об общих принципах ОМСУ, организация транспортного обслуживания в границах городских округов - на соответствующие органы местного самоуправления (глава 3 Закона об общих принципах ОМСУ). Вопросы организации транспортного обслуживания населения, формирования маршрутной сети, порядка установления и распределения маршрутов между перевозчиками, определения загруженности маршрутов, полномочия органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения и определения правоотношений между перевозчиками и органами государственной власти, органами местного самоуправления Уставом автомобильного транспорта не регулируются. Договор между перевозчиком и организатором пассажирских перевозок публичным договором не является и не направлен на оказание каких-либо услуг между сторонами договора. Изложенные доводы относятся также и к договору, заключаемому между перевозчиком и владельцем объекта транспортной инфраструктуры.
Обобщение вопросов местного значения городского округа позволяет сделать вывод, что органы местного самоуправления призваны обеспечить функционирование и развитие всей городской инфраструктуры, создать условия для обеспечения населения качественными, своевременными услугами во всех насущных сферах жизнедеятельности. Нормы пункта 12 Положения являются основой процесса организации транспортного обслуживания населения. Посредством определения потребности населения в перевозках, типе и количестве подвижного состава для каждого маршрута, утверждения расписаний движений и паспортов маршрута, осуществления контроля исполнения перевозчиками условий договора, проведения анализа качества и количества транспортной работы осуществляется обеспечение населения доступными, качественными, комфортными транспортными услугами.
По мнению ответчика, Положение соответствует Закону об общих принципах ОМСУ и не нарушает антимонопольное законодательство.
Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения сторон, Комиссия пришла к следующим выводам.
В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Закона об общих принципах ОМСУ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
1.Согласно пунктам 9, 20, 24, подпункту 2 пункта 30 и пунктам 32, 33, 34, 35, 41, 43, 44 Положения перевозка пассажиров по маршруту осуществляется перевозчиком на основании договора с организатором пассажирских перевозок на территории Озерского городского округа по транспортному обслуживанию населения по внутримуниципальному маршруту. Перечень документов, необходимых перевозчику для заключения такого договора, а также порядок их предоставления и приема установлены пунктами 21, 22, 23, 24 Положения. В случае обращения нескольких перевозчиков в целях заключения договора по перевозке пассажиров по одному и тому же маршруту либо по перевозке пассажиров по маршруту, обслуживаемому другим перевозчиком, организатор перевозок формирует комиссию по организации пассажирских перевозок, на основании решения которой заключается договор по транспортному обслуживанию населения по внутримуниципальному маршруту (пункт 25 Положения). При этом критериями оценки обращений перевозчиков являются: вместимость транспортных средств перевозчика; наличие диспетчерского сопровождения пассажирских перевозок; иные критерии, установленные организатором перевозок при формировании комиссии по организации пассажирских перевозок.
Отсутствие в пункте 25 Положения сведений об иных критериях оценки обращений перевозчиков не обеспечивает гласность и прозрачность принятия комиссией решения о необходимости заключения либо отказе в заключении договора по транспортному обслуживанию населения по внутримуниципальному маршруту.
Положение принято 18 февраля 2009 года, т.е. после окончания действия нормы, содержащейся в пункте 6 статьи 72 Федерального закона от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", согласно которой привлечение к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города, осуществляется городской администрацией на договорных началах.
При этом Комиссия делает вывод, что из буквального толкования пункта 6 статьи 72 Федерального закона от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" не следует, что в обязательном порядке должен быть письменный договор между перевозчиком и городской администрацией.
В соответствии с положениями Закона об общих принципах ОМСУ Федеральный закон от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" с 1 января 2009 года утратил силу.
Действующий в настоящее время Закон об общих принципах ОМСУ относит вопросы организации транспортного обслуживания населения к компетенции органов местного самоуправления, но при этом не содержит норм, устанавливающих непосредственный порядок (форму) осуществления такой организации транспортного обслуживания. В частности, в Законе об общих принципах ОМСУ отсутствуют требования о привлечении перевозчиков на договорной основе к транспортному обслуживанию населения.
Из материалов дела следует, что при отказе перевозчика от заключения с Администрацией Озерского городского округа договора по транспортному обслуживанию населения по внутримуниципальному маршруту такие маршруты будут закрыты, т.е. исключены из Реестра регулярных внутримуниципальных маршрутов (письмо Администрации Озерского городского округа от 26.05.2009 N 2301-1/450).
В соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законом.
На основании вышеизложенного Комиссия приходит к выводу, что в настоящее время (в 2009 году) отсутствуют достаточные правовые основания считать наличие договора на обслуживание внутримуниципального маршрута обязательным условием осуществления деятельности по перевозке пассажиров.
Таким образом, действия Собрания депутатов Озерского городского округа по принятию отдельных пунктов Положения, которыми установлена обязанность перевозчика по заключению договора с организатором пассажирских перевозок на территории Озерского городского округа при осуществлении перевозок пассажиров по маршруту, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2.В соответствии с пунктами 10 и 11 Положения взаимоотношения между владельцем объекта транспортной инфраструктуры и перевозчиком строятся на основании договора. При этом в договоре должны быть указаны предполагаемый объем и сроки осуществления перевозок, плата за пользование объектами транспортной инфраструктуры и др.
Уставом автомобильного транспорта регулируются отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Однако, указанным Законом не предусмотрена обязанность перевозчика по заключению договора с владельцем объекта транспортной инфраструктуры. Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах ОМСУ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Следовательно, пункты Положения, предписывающие перевозчикам заключать договоры с владельцем объекта транспортной инфраструктуры, не соответствуют действующему законодательству, поскольку такая обязанность прямо не предусмотрена законом и согласно статье 421 ГК РФ понуждение к заключению договора не допускается.
Таким образом, действия Собрания депутатов Озерского городского округа по принятию пунктов 10 и 11 Положения, которыми установлена обязанность перевозчика по заключению договора с владельцем объекта транспортной инфраструктуры на право его использования, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
3.Пунктом 12 Положения установлены, в том числе, следующие полномочия Администрации Озерского городского округа по:
- анализированию и даче заключения правильности и обоснованности определения перевозчиками себестоимости и рентабельности по маршруту (маршрутам), отдельным видам пассажирских перевозок (подпункт 5);
- расчету нормативной себестоимости по отдельным видам пассажирских перевозок (подпункт 6);
- осуществлению контроля исполнения перевозчиками принятых договорных обязательств (подпункт 12);
- выдаче перевозчику обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений условий договора (подпункт 13);
- принятию решения об обязательном оснащении транспортных средств перевозчиков: оборудованием, предназначенным для технического обеспечения контроля осуществления пассажирских перевозок; документами, информационными материалами (правилами, объявлениями, реквизитами перевозчика, организатора пассажирских перевозок и др.); оборудованием, предназначенным для создания безопасных условий пользования пассажирским транспортом, повышения культуры обслуживания пассажиров (подпункт 14);
- установлению сроков и форм отчетности перевозчиков, обязательных для представления в Администрацию Озерского городского округа (подпункт 16).
Как следует из пояснений представителя Собрания депутатов Озерского городского округа, действие подпунктов 5, 6, 16 пункта 12 Положения распространяется только на муниципальные предприятия. Однако Комиссия делает вывод, что из буквального толкования указанных пунктов Положения следует, что их действие распространяется на всех перевозчиков, осуществляющих деятельность на территории городского округа.
Включение подпунктов 5, 6, 12, 13, 14, 16 пункта 12 в Положение является неправомерным, поскольку к вопросам органа местного самоуправления не относится расчет себестоимости и рентабельности маршрута, принятие решения об оснащении транспортного средства. Кроме того, администрация городского округа не вправе выдавать перевозчикам какие-либо предписания (в том числе об устранении нарушений условий договора), контролировать исполнение перевозчиками принятых договорных обязательств, поскольку организация транспортного обслуживания не предполагает наличие договора, а установление и утверждение форм отчетности не предусмотрено нормами действующего законодательства.
Таким образом, действия Собрания депутатов Озерского городского округа по наделению Администрации Озерского городского округа не предусмотренными действующим законодательством полномочиями могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, что противоречит части 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
4.Пунктом 27 Положения предусмотрено, что перевозчик (группа перевозчиков) обязан(ы) представлять в установленный Администрацией Озерского городского округа срок отчетные и другие материалы, связанные с организацией транспортного обслуживания населения.
Однако администрация городского округа не вправе обязывать перевозчиков представлять отчеты, поскольку установление и утверждение форм такой отчетности не предусмотрено нормами действующего законодательства, в связи с чем включение данного пункта в Положение является неправомерным.
В соответствии с пунктом 38 Положения решение об открытии, закрытии, изменении маршрутов принимается организатором пассажирских перевозок на территории Озерского городского округа. При рассмотрении вопроса целесообразности открытия, изменения, закрытия маршрута учитываются в том числе:
- наличие стабильного (предполагаемого или имеющегося) пассажиропотока (подпункт 1 пункта 40 Положения);
- положительный или отрицательный социальный эффект от реализации предложения (подпункт 2 пункта 40 Положения);
- возможность проведения мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждения дорожно-транспортных происшествий на маршруте (с указанием источников финансирования и ответственных) (подпункт 5 пункта 40 Положения);
- наличие возможности реализации принимаемого решения за счет средств бюджетов, предусмотренных на соответствующий финансовый год (в том числе наличие возможности компенсировать действующим перевозчикам увеличение расходов или снижение доходов в объемах, установленных Положением) (подпункт 8 пункта 40 Положения).
Как следует из пояснений представителя Собрания депутатов Озерского городского округа, действие подпункта 1 пункта 40 Положения распространяется только на муниципальные предприятия. Однако Комиссия делает вывод, что из буквального толкования указанного пункта Положения следует, что его действие распространяется на всех перевозчиков, осуществляющих деятельность на территории городского округа.
Определение целесообразности осуществления перевозок на каком-либо маршруте, социальной значимости маршрута для населения города, проведение мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно-транспортных происшествий на маршруте, является правом перевозчика и не должно являться для органа местного самоуправления основанием для отказа в допуске перевозчиков на маршрут либо основанием для закрытия действующего маршрута.
Ни один из нормативных правовых актов Российской Федерации не допускает возможность ограничения количества участников рынка, имеющих необходимую лицензию и намерение осуществлять маршрутные перевозки пассажиров. Основополагающие принципы антимонопольного законодательства предполагают развитие конкуренции на товарных рынках и добросовестную состязательность хозяйствующих субъектов.
Вместе с тем, органы местного самоуправления в целях обеспечения безопасности дорожного движения вправе ограничивать количество перевозчиков пассажиров в соответствующем муниципальном образовании. Однако отказ перевозчику в согласовании маршрута предполагает всестороннее изучение органом местного самоуправления критериев, наличие которых предполагает вынужденное ограничение количества участников рынка (изучение пропускной способности дорог и т.д.).
Кроме того, Положение не раскрывает, что подразумевается под положительным (отрицательным) социальным эффектом, и как он будет определяться органом местного самоуправления по отношению к каждому перевозчику, какие критерии для этого предусмотрены. Из Положения также не представляется возможным сделать вывод, как будет компенсироваться (приниматься решения о компенсации) перевозчикам увеличение расходов или снижение доходов за счет средств бюджета, что противоречит принципам прозрачности и гласности, которые должны применяться в данных правоотношениях.
Таким образом, действия Собрания депутатов Озерского городского округа по принятию пункта 27 и подпунктов 1, 2, 5, 8 пункта 40 Положения, которыми установлена обязанность перевозчика по представлению Администрации Озерского городского округа отчетных материалов и предусмотрены соответствующие критерии целесообразности открытия, изменения, закрытия маршрута, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
5.В соответствии с пунктом 17 Положения средства из бюджета на возмещение затрат перевозчика по перевозке пассажиров выделяются при условии оказания перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа общественным транспортом в городском и пригородном сообщении по тарифам, установленным органом государственной власти, осуществляющим реализацию единой тарифной политики и государственный контроль за соблюдением порядка ценообразования на территории Челябинской области.
Представитель Собрания депутатов Озерского городского округа пояснил, что действие указанного пункта Положения не распространяется на перевозчиков, осуществляющих перевозки в режиме маршрутного такси. Так, Собранием депутатов Озерского городского округа от 26 апреля 2006 г. принято Решение N 69 "О тарифах на проезд пассажиров в городском пассажирском транспорте, автобусах междугородного и пригородного сообщений, на специальных садовых маршрутах". Действие указанного решения распространяется только на Муниципальное предприятие "Управление автомобильного транспорта" в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах ОМСУ.
Однако из буквального толкования пункта 17 Положения следует, что его действие распространяется на всех перевозчиков.
Частью 5 статьи 790 ГК РФ предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
Следовательно, пункт 17 Положения, предусматривающий выделение средств из бюджета на возмещение затрат перевозчика только при условии оказания им услуг по установленным тарифам, не соответствует действующему законодательству.
Таким образом, действия Собрания депутатов Озерского городского округа по принятию пункта 17 Положения, которым предусмотрены неправомерные ограничения при выделении средств из бюджета на возмещение затрат перевозчика, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, статьей 50 Закона о защите конкуренции, Комиссия
Решила:
1.Признать действия Собрания депутатов Озерского городского округа по принятию пунктов 9, 10, 11, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, подпункта 2 пункта 30, пунктов 32, 33, 34, 35, подпунктов 1, 2, 5, 8 пункта 40 и пунктов 41, 43, 44 Положения нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2.Признать действия Собрания депутатов Озерского городского округа по принятию подпунктов 5, 6, 12, 13, 14, 16 пункта 12 Положения нарушением части 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
3.Выдать Собранию депутатов Озерского городского округа предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
Е.Г.СЕМЕНОВА
Члены Комиссии
Н.В.САПРЫКИНА
Т.М.СОБОЛЕВСКАЯ
М.А.ЗАВОДСКАЯ