Постановление от 02.06.2009 г № 5-П
По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 26 ноября 2008 года 617-З N 125-IV «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) на территории Республики Саха (Якутия)» и Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 23 января 2009 года N 1289 «Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия»
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Н.Г. Захарова, судей А.С. Антонова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, Д.Н. Миронова, представителя заявителя народного депутата В.Н. Губарева Л.П. Диодорова, председателя Постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) по государственному строительству и законодательству О.В. Макиенко, начальника государственно-правового управления Государственного Собрания (Ил Тумэн) Ю.Н. Бацева, руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) С.М. Гурьевой, представителей Правительства Республики Саха (Якутия) А.Ю. Соловьева, О.И. Захаровой и Т.С. Ивановой рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 3 части 1, части 2 статьи 2, части 4 статьи 5, статьи 7 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 ноября 2008 года N 125-IV "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) на территории Республики Саха (Якутия)" и пункта 1 Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 23 января 2009 года N 1289 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия".
Поводом к рассмотрению дела послужило обращение народного депутата В.Н. Губарева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Саха (Якутия) оспариваемые заявителем законоположения и положение Указа Президента Республики Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.Н. Миронова, объяснения представителей сторон, выступления других участников судебного процесса, исследовав представленные отзывы и другие документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Установил:
1.Закон Республики Саха (Якутия) от 26 ноября 2008 года N 125-IV "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) на территории Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон о порядке подачи уведомления) устанавливает, что уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) - в случае, если публичное мероприятие планируется провести на территории: а) непосредственно прилегающей к зданиям органов государственной власти Республики Саха (Якутия); б) историко-архитектурного, административного центра Республики Саха (Якутия) - города Якутска. Согласно части 2 статьи 2 этого закона Президент республики определяет соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия).
Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 28 января 2009 года N 1289 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия" (далее - Указ N 1289) определяет Администрацию Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) в качестве уполномоченного органа исполнительной власти Республики Саха (Якутия).
Заявитель полагает, что оспариваемые законоположения и положение Указа нарушают закрепленные в Конституции республики принцип уважения и охраны прав и свобод человека и гражданина (ст. 10), свободу собраний , полноту полномочий (ст. 38), пределы полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) (ст. 56) и верховенство федерального закона (ст. 8).
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) по настоящему делу являются пункт 3 ч. 1, ч. 2 ст. 2, ч. 4 ст. 5, ст. 7 Закона "О порядке подачи уведомления", а также пункт 1 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 1289.
2.Согласно п. "в" ст. 71 Конституции России правовое регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Вместе с тем защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности отнесены в совместное ведение (пункт "б" части 1 ст. 72). При разграничении полномочий между органами государственной власти не исключается возложение на органы государственной власти субъектов Федерации осуществления отдельных полномочий исключительного ведения России. Такая возможность предусмотрена в части 3 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Соответствующее допущение закреплено в ст. 1 (ч. 1) Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ). В частности, оно касается порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти или в орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 7); определения конкретных мест, где проведение публичных мероприятий запрещено или подлежит особому регулированию (ч. 2 ст. 8); установления порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры .
3.По своему характеру норма части 1 статьи 7 Федерального закона N 54-ФЗ об органе исполнительной власти субъекта Федерации является управомочивающей, т.е. допускающей усмотрение.
Из этого следует, что Государственное Собрание (Ил Тумэн), имея мандат, вытекающий из Федерального закона N 54-ФЗ, могло конкретно определить орган исполнительной власти, в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия, либо могло ограничиться функциональной конкретизацией органа исполнительной власти.
Закон Республики Саха (Якутия) "О порядке подачи уведомления" ограничивается обозначением "уполномоченного органа исполнительной власти", который определяется Президентом Республики Саха (Якутия). При этом республиканский законодатель учитывает, с одной стороны, возможность адаптации делегированного Федерацией полномочия под порядок регулирования общественных отношений, установленный ст. 56 (пункт 2) Конституции республики, с другой - конституционно-правовой статус Президента Республики Саха (Якутия) или высшего должностного лица, возглавляющего исполнительную власть республики.
Конституция Республики Саха (Якутия) в статье 13 гарантирует свободу собраний. Согласно ст. 31 Конституции Российской Федерации "граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование". Свобода собрания, гарантированная Конституцией Республики Саха (Якутия), используется как собирательное понятие и охватывает все формы права на свободу публичных мероприятий, закрепленных в статье 31 Конституции Российской Федерации. Как часть политических прав и свобод человека право на публичное мероприятие признается неотчуждаемым правом, что предполагает право гражданина организовать и участвовать индивидуально и совместно в публичных мероприятиях.
Конституция Республики Саха (Якутия) исходит из того, что органы государственной власти республики обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и Конституцию Республики Саха (Якутия), действовать на их основе (ст. 7). При этом органы государственной власти республики обязаны обеспечивать прямое действие на всей территории республики федеральных законов, принятых по предметам ведения России. Это в полной мере относится к Федеральному закону N 54-ФЗ и основанным на нем установлениям Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке подачи уведомления".
Федеральный закон N 54-ФЗ устанавливает места, запрещенные и ограниченные для проведения публичных мероприятий. Установление же конкретных мест, предназначенных для проведения мероприятий, относится к ведению органа государственной власти субъекта Федерации либо органов местного самоуправления. Федеральный закон N 54-ФЗ выделяет территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам - земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Федерации или органов местного самоуправления (ч. 9. ст. 2). Федеральный закон предусматривает, что порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти субъекта Федерации .
Закон Республики Саха (Якутия) "О порядке подачи уведомления" в ст. 4 , имея в виду охрану зданий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, устанавливает правило об уведомлении соответствующих органов и собственников о дате и времени планируемого публичного мероприятия.
Закон Республики Саха (Якутия) "О порядке подачи уведомления" в статье 7 устанавливает, что порядок проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется постановлением Правительства республики. В настоящее время действует Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 22 декабря 2004 года N 1488-р "О порядке согласования проведения массовых публичных мероприятий и уведомления о проведении массовых агитаций на части территории историко-архитектурного, административного центра столицы Республики Саха (Якутия) - города Якутска, расположенной на площади Ленина" .
4.В Республике Саха (Якутия) органы государственной власти формируются в порядке, установленном законом , и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом (статья 84). При этом механизм обеспечения верховенства закона может быть прямым или опосредованным.
Президент республики как гарант Конституции осуществляет свои полномочия в соответствии с Основным законом и законами республики. В том случае, когда механизм реализации полномочий главы республики не вполне прописан, он руководствуется началами Конституции о статусе высшего должностного лица, принципом разделения властей (статьи 3, 38, 56, 68, 72, 73 и 74 Конституции Республики Саха (Якутия)) и основами законов республики.
Закон Республики Саха (Якутия) от 19 июня 2007 года N 929-III "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" исходит из деления органов исполнительной власти на поименованных непосредственно в законе (первичных) - Президент, вице-президент, Правительство и др. и создаваемых в виде "иных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)". Закон наделяет Президента республики правом создавать "иные исполнительные органы государственной власти" для осуществления полномочий республики по предметам исключительного ведения и совместного ведения республик и Российской Федерации, а также для осуществления функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, специальных (исполнительных, контрольных, разрешительных, регулирующих и других) функций.
Администрация Президента Республики Саха (Якутия) предусмотрена Конституцией Республики Саха (Якутия), т.е. Основным законом республики. В соответствии с Положением "Об Администрации Президента Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия)" (далее - Положение), утвержденным Указом от 26 февраля 2007 года, она охарактеризована как орган исполнительной власти. Положение наделяет ее властными полномочиями. Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 2008 года Администрация определена в качестве уполномоченного органа исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов; участвует в обеспечении государственного контроля за соответствием актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству Республики Саха (Якутия), обеспечении конституционного права граждан на получение достоверной информации. Таким образом, Администрация имеет конституционную основу, характеризуется как орган исполнительной власти в связи с положением закона об "иных исполнительных органах государственной власти Республики Саха (Якутия)".
Администрация по отношению к Президенту, вице-президенту и Правительству, являющихся первичными органами исполнительной власти, обладающими свойствами самостоятельных субъектов исполнительной власти, остается, в конечном счете, органом, "обеспечивающим деятельность Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия)".
Согласно ст. 77 Конституции вице-президент в качестве собственных полномочий осуществляет контроль за реализацией прав граждан, обеспечивает Президента Республики Саха (Якутия) информацией о состоянии дел в республике. Кроме того, вице-президент по должности осуществляет координацию деятельности Администрации.
С учетом статуса вице-президента, определенного Законом как первичного органа исполнительной власти, контроль исполнения Указа "Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия", возложен (п. 3) на вице-президента Республики Саха (Якутия).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 86, 87, 88, 90, 92, 97, 100 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Постановил:
1.Признать положения пункта 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 ноября 2008 года N 125-IV "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) на территории Республики Саха (Якутия)" об уполномоченном органе исполнительной власти, наделении Президента Республики Саха (Якутия) правом определять орган исполнительной власти, в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия, соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия).
2.Признать положения пункта 3 части 1 ст. 2, ч. 4 ст. 5 и ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке подачи уведомления" о местах проведения публичных мероприятий, основанные на установлениях статей 5 и 8 Федерального закона N 54-ФЗ о местах проведения публичного мероприятия, соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия).
3.Признать положение п. 1 Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 23 января 2009 года N 1289, определяющее Администрацию Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) уполномоченным органом исполнительной власти, в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия, соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).
4.Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5.Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ