Решение от 12.03.2009 г № А76-25399/2008-57-637/14
О признании недействующим Решения Челябинской городской Думы третьего созыва N 34/4 от 23.09.2008 г. «Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории г. Челябинска»
Резолютивная часть решения объявлена 4 марта 2009 г.
Полный текст решения изготовлен 12 марта 2009 г.
Арбитражный суд Челябинской области в составе: председательствующего судьи Щукиной Г.С., судей Тиуновой Т.В., Вагановой В.В. при ведении протокола открытого судебного заседания пом. судьи Чигинцевой М.А, рассмотрев в судебном заседании в помещении арбитражного суда Челябинской области по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского - 2, каб 417, дело по заявлению Прокурора Челябинской области
к Челябинской городской Думе г. Челябинск
3-лица: 1. Администрация г. Челябинска
2.Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинск о признании недействующим Решения Челябинской городской Думы третьего созыва N 34/4 от 23.09.08 г. "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории г. Челябинска"
при участии в судебном заседании представителей:
от заявителя: С., старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, удостоверение N 138365
от ответчика: Л. дов-ть N ГД1-12-88 от 16.01.2009 г. удоств. N 66
от третьего лица:
1.не явился, извещен;
2.Б. дов-ть N 12750 от 26.12.08 г. удоств. N 174
Установил:
прокурор Челябинской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта - Решения N 34/4 от 23.09.08 г. "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временного некапитального стационарного объекта" на территории г. Челябинска".
В судебном заседании 02.02.09 г., заявитель уточнил требования, а именно: просит признать недействующим Решение Челябинской городской Думы третьего созыва от 23.09.2008 г. N 34/4 "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории г. Челябинска" в редакции решений Челябинской городской Думы N 39/22 от 23.12.08 г., N 40/2 от 19.01.2009 г. (л.д. 81 - 83). Уточнения судом приняты.
Определением суда от 04.12.08 г. к участию в деле в качестве 3-х лиц, не заявляющих самостоятельных требований привлечены Администрация г. Челябинска, Комитет по управление имуществом и земельным отношениям г. Челябинска (л.д. 25 - 26).
В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, (л.д. 2 - 5, 81 - 83, 115 - 117).
Заявитель считает, что обжалуемый нормативный акт не соответствует положениям ст. 6, п. 3 ст. 65, ст. 70 Земельного кодекса РФ.
В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что эксплуатация временных некапитальных стационарных объектов не возможна без использования земельных участков.
Заявитель полагает, что Челябинской городской Думой, обжалуемый нормативно-правовой акт, принят с нарушением земельного законодательства РФ.
Ответчик - заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве по делу (л.д. 43 - 44, 97 - 99), считает, что обжалуемый нормативный акт определяет лишь порядок размещения и эксплуатацию объектов, но не регулирует порядок предоставления и использования субъектами хозяйственной деятельности земельных отношений под размещение временных некапитальных стационарных объектов.
Третье лицо - Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в мнении по делу (л.д. 88 - 89), указав на то, что обжалуемый нормативно-правовой акт принятый Челябинской городской Думой, регулирует отношения по размещению и эксплуатации некапитальных стационарных объектов, и не связаны с передачей права на земельные участки.
Третье лицо - Администрация г. Челябинска, заявленные требования не признала по основания, изложенным во мнении (л.д. 66 - 67, 122 - 125), указав, что оспариваемым нормативным актом регулируются отношения между сторонами, которые складываются не по поводу использования земельного участка, а по поводу осуществления предпринимательской деятельности посредством использования тех или иных временных некапитальных объектов.
Изучив представленные доказательства, заслушав доводы и объяснения сторон, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению на основании следующего.
Материалами дела установлено, что 23.09.2008 г. Челябинской городской Думой в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Гражданским кодексом РФ было принято Решение N 34/4 "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска" (л.д. 6 - 9). (Опубликовано в газете "Вечерний Челябинск" от 30.09.2008 г.) (л.д. 13). Данным решением утвержден примерный договор на размещение и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта. (л.д. 10 - 12).
Решением от 23.12.2008 г. N 39/22 Челябинская городская Дума внесла изменения в оспариваемое решение, дополнив пункт 4 подпунктом 9 - "платные парковки", п. 16 - "парковки-участки автомобильных дорог в пределах полосы земельного отвода, предназначенные для временного размещения автотранспортных средств". (л.д. 68).
Решением от 19.01.2009 г. N 40/2 Челябинская городская Дума вновь внесла изменения в оспариваемое решение, - приложение N 2 (примерный договор) было изложено в новой редакции, а именно: в примерный договор был включен раздел 1 - "предмет договора".
Прокурор Челябинской области, заявлением N 38-154и-2008 от 29.10.2008 г. обратился в арбитражный суд Челябинской области к Челябинской городской Думе о признании недействующим Решения от 23.09.2008 N 34/4, с последующими уточнениями "Об утверждении временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска"
В силу ч. 2 ст. 192 АПК РФ прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 4, 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Согласно ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.
В соответствии с пп. 15 п. 1 ст. 16 вышеуказанного Закона к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Согласно статье 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организациях местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
В силу п. 9 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В соответствии с пунктом 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 года N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", а также на основании ст.ст. 27, 29 АПК РФ, требования заявителя относятся к подведомственности арбитражного суда.
В соответствии со ст. 25 Челябинская городская Дума является представительным органом местного самоуправления города Челябинска и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с законодательством Российской федерации и настоящим уставом.
В соответствие п. 3 ч. 1 ст. 26 Устава г. Челябинска к исключительной компетенции Городской Думы отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 26 Устава принятие муниципальных правовых актов по вопросам местного значения относятся к компетенции городской Думы.
Как следует из материалов дела, Временный порядок регулирует процедуру размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов, заключение договоров на размещение (установку) и эксплуатацию временных некапитальных стационарных объектов, (п. 2 Временного порядка) (л.д. 6).
Согласно п. 4 вышеуказанного порядка к временным некапитальным стационарным объектам относятся:
- стационарные объекты мелкорозничной торговой сети объектов услуг населению - павильоны, торговые киоски, торгово-остановочные комплексы, киоски бытового обслуживания, кафе (закусочные) сезонные (летние кафе, летние залы, ярмарки, торгово-выставочные площадки, аттракционы, стрелковые тиры, пункты проката, приема вторичного сырья .
Открытые площадки для складирования материалов , складских помещений , автостоянок, павильонов автосервиса , хозяйственных построек , модульных инженерных сооружений, автомоек с замкнутым циклом очистки , иные места для стоянки и хранения автотранспортных средств для некоммерческого использования , индивидуальных одиночных гаражей для инвалидов , платные парковки (п.п. 9), данный подпункт дополнительно внесен Решением Челябинской городской Думой N 39/22 от 23.12.2008 г. (л.д. 68).
Решением N 34/4 от 23.09.2008 г. был утвержден примерный договор на размещение (установку) и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта (л.д. 10 - 11).
Предметом договора, с учетом внесенных изменений, решением Челябинской городской Думы N 40/2 от 19.01.2009 г (л.д. 90) является право, за плату, на размещение (установку и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта, согласно прилагаемой схеме размещения временного некапитального стационарного объекта.
Размещение (установка) и эксплуатация временных некапитальных стационарных объектов осуществляется на основании распоряжения Главы административного района (п. 17 Примерного договора).
Все вышеуказанные объекты могут быть размещены лишь на земельных участках, иначе их эксплуатация невозможна. Следовательно, размещение (установка) и эксплуатация временного некапитального стационарного объекта не может осуществляться без использования земельного участка.
Таким образом, правоотношения по заключению договоров на размещение (установку) и эксплуатацию временных некапитальных стационарных объектов по правовой природе относятся к правоотношениям по предоставлению земельных участков, находящихся в муниципальной собственности для целей не связанных со строительством, т.е. по своей сути предполагает землепользование, без которого данные виды деятельности не могут быть осуществлены и предметом примерного договора фактически является предоставление земельного участка для целей, не связанных со строительством.
Данные правоотношения регулируются ст. 34 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой установлен порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности на основании акта органа местного самоуправления.
Статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.
В связи с тем, что действующим законодательством не определен порядок предоставления юридическим лицам земельных участков для целей, не связанных со строительством, а решение N 34/4 от 23.09.08 г. не ограничивает круг лиц, на которых распространяется действие данного Решения, то в данном случае в соответствии со ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации, положения ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации по аналогии закона распространяются и на юридических лиц.
При этом из содержания данной статьи следует, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в связи с чем, обязаны обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Довод администрации г. Челябинска о том, что применение нормы ст. 34 Земельного кодекса, регламентирует предоставление земельных участков только гражданам, и не могут быть применены к предпринимателям и юридическим лицам, судом отклоняется.
Между тем материалами дела установлено, что "Временный порядок...." не устанавливает ни процедуру, ни порядок, ни критерии предоставления "права" на размещение (установку) и эксплуатацию временных некапитальных стационарных объектов, а лишь декларирует порядок оформления документов на размещение (установку). (п. 16 - 19 Временного порядка).
Из данного Временного порядка не усматривается в какие сроки (до какого срока) принимаются заявки на получение права на размещение (установку) и эксплуатацию временных некапитальных объектов, каким образом орган местного самоуправления информирует заинтересованных лиц о предполагаемом для передачи "права" на размещении (установку) временного некапитального стационарного объекта в определенных районах, по конкретным адресам, подлежат ли рассмотрению все заявки, либо рассматривается только одно заявление, поступившее в адрес органа местного самоуправления.
В соответствии с п. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ объектами земельных отношений являются земельные участки и их части. Земельный участок как объект земельных отношений, это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке.
В силу п. 2 ст. 12 Закона Челябинской области от 28.08,2003 N 171-ЗО "О земельных отношениях" предметом сделки с земельным участком может быть только участок, который прошел государственный кадастровый учет.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", земельные участки на территории РФ подлежат обязательному государственному кадастровому учету (независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков).
Учитывая, что правоотношения по заключению договора на размещение (установку) и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта относятся по своей сути к правоотношениям, связанным с предоставлением земельных участков, поэтому в гражданский оборот могут быть введены лишь земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.
Размещение временных некапитальных объектов на несформированных и не поставленных на кадастровый учет земельных участках, недопустимо.
Статьей 65 Земельного кодекса РФ установлен принцип платности использования земельных участков. Использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В соответствии с п. 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Как следует из п. 2.1.1 Примерного договора Пользователь обязан своевременно вносить плату, п. 3.1 данного договора предусматривает цену договора.
Согласно п. 9.1 Примерного договора, неотъемлемой частью договора является "расчет платы по договору на размещение (установку) и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта".
Однако расчета "платы" на право размещения (установку) и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта ответчиком не представлено ни в судебное заседание, ни опубликовано в качестве приложения к договору.
К представленному ответчиком письму Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям N 12510 от 22.12.2008 г. (л.д. 70), подтверждающему поступление в бюджет денежных средств суд относится критически, т.к. из данного документа не следует, что указанные суммы - 7945376,23 руб., 7636544,92 руб. являются именно поступлениями от реализации права на размещение (установку) и эксплуатацию.
В силу ч. 5 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
В соответствии с п. 1 ст. 64 Бюджетного Кодекса РФ представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним, и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" N 131-ФЗ от 06.10.2003 в ведении представительных органов местного самоуправления находятся вопросы принятия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов.
Согласно ст. 9 Устава муниципального образования "Город Челябинск" к вопросам местного значения относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа.
В соответствии со ст. 15 НК РФ установлен исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, к которым плата (сбор) за право размещения (установку) и эксплуатацию временного некапитального стационарного объекта с пользователей временных некапитальных стационарных объектов не относится.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и нормативным правовым акта субъектов Российской Федерации.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. (п. 1 ст. 192 АПК РФ).
Следовательно, исходя из указанной нормы, для принятия арбитражным судом решения в порядке ст. 192 АПК РФ о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействующим, необходимо одновременно наличие двух условий: несоответствие акта закону или иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с ч. 6 ст. 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт
Доказательств того, что указанный нормативный акт основан на требованиях действующего законодательства ответчиком не представлены.
Таким образом, Решение Челябинской городской Думы N 34/4 от 23.09.2008 в редакциях от 23.12.2008 г., от 19.01.2009 г. "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска" принято с нарушением действующего законодательства, что повлекло нарушение прав муниципального образования - города Челябинска в части надлежащего обеспечения государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, установления обоснованной платы за землю, иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Кроме того, нарушение установленного порядка формирования земельного участка и постановки на кадастровый учет нарушает права хозяйствующих субъектов и физических лиц, в части риска наступления неблагоприятных последствий в результате незаконного владения и использования земельными участками.
Учитывая изложенное, суд полагает, что решение Челябинской городской Думы третьего созыва N 34/4 от 23.09.2008 г. "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории г. Челябинска", с учетом внесенных в решение изменений, не соответствует ст. 6, ст. 34, 65 Земельного кодекса РФ, и подлежит признанию судом недействующим.
Касательно распределения бремени судебных расходов суд отмечает следующее.
В силу п. 3 ч. 1 ст. 333.21 НК РФ при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается для организаций в размере 2000 рублей.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 333.37 НК РФ прокурор от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобожден.
Согласно ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующим в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскивается арбитражным судом со стороны.
Судом установлено, что заявителем по настоящему делу является Прокурор Челябинской области, обратившийся в защиту государственных и общественных интересов, что в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации является основанием для освобождения от уплаты госпошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах. Поскольку судебных расходов при обращении в суд заявителем не понесено, их возмещение не может быть возложено на проигравшую сторону - Челябинскую городскую Думу.
Руководствуясь ч. 1 ст. 52, ст.ст. 167 - 170, 176, 194, 195 АПК РФ, арбитражный суд
Решил:
1.Заявленные требования прокурора Челябинской области удовлетворить.
2.Признать недействующим Решение Челябинской городской Думы от 23.09.2008 г. N 34/4 в редакциях от 23.12.2008, 19.01.2009 г. "Об утверждении Временного порядка размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории г. Челябинска", как не соответствующее (противоречащее) ст. 6, ст. 34, ст. 65 Земельного кодекса РФ.
3.Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
4.Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Челябинской области.
5.Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа (www.fasuo.arbitr.ru).
Председательствующий:
Г.С.ЩУКИНА
Судьи:
В.В.ВАГАНОВА
Т.В.ТИУНОВА