Решение от 05.10.2004 г № 3-96/2004
Проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, а также регламентирующие деятельность по использованию природных ресурсов, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе
Именем Российской Федерации
Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи Красиной Т.П. при секретаре Баклушиной Н.А. с участием прокурора Нармания Е.Б. рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Иванове 5 октября 2004 года гражданское дело по заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим и не порождающим правовых последствий с момента принятия постановления Администрации Ивановской области,
Установил:
Администрацией Ивановской области принято постановление 27.05.2003 за N 42-па "О предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы".
Пунктом 1 постановления утверждено "Положение о предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 1).
Пунктом 2 постановления утверждено "Положение о проведении конкурса на предоставление в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 2).
Пунктом 3 постановления утверждено "Положение о конкурсной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с предоставлением в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 3).
Волжский межрегиональный природоохранный прокурор (прокурор) обратился в суд с заявлением, которое впоследствии уточнил, о признании основных положений указанного постановления - пунктов 1, 2, 3 и приложений 1, 2, 3 к нему - недействующими и не порождающими юридических последствий с момента его принятия.
Мотивировав заявление тем, что в нарушение ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ проект оспариваемого постановления не прошел экологической экспертизы, которая в данном случае обязательна, поскольку из анализа основных положений постановления следует, что в ходе его реализации будет оказываться влияние на окружающую среду, в частности - животный мир.
Кроме того, "Положение о предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 1), "Положение о проведении конкурса..." (приложение 2) и "Положение о конкурсной комиссии..." (приложение 3) противоречат федеральному законодательству. Ивановская область, определяя порядок предоставления в пользование на ее территории рыбопромысловых участков для осуществления промышленного лова рыбы, превысила свои полномочия, так как участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в предоставлении в пользование на территории данных субъектов рыбопромысловых участков для осуществления промышленного лова рыбы на реке Волге и других водных объектах, находящихся в федеральной собственности, федеральным законодательством не предусмотрено.
Представитель Ивановской областной Администрации Лапшин А.Н. в судебном заседании возражал против заявленных требований, указывая на то, что постановление принято в соответствии со ст. ст. 4, 6, 12, 33, 34, 37 ФЗ "О животном мире", а также в соответствии с пп. "в" и "д" ст. 72 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 Водного кодекса РФ. Проект данного постановления не проходил экологической экспертизы, так как она в данном случае не требуется.
Представитель Комитета Ивановской области по охране окружающей среды и природных ресурсов Левин М.С. поддержал позицию Администрации Ивановской области, указав, что в соответствии со ст. 20 ФЗ "О животном мире" и ст. 12 Закона "Об экологической экспертизе" обязательность проведения экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предусмотрена лишь в случаях, когда их реализация способна оказать воздействие на окружающую природную среду. Порядок предоставления в пользование рыбопромысловых участков, утвержденный положениями постановления Администрации Ивановской области от 27.05.2003 N 42-па, не может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду и повлиять на объекты животного мира, так как является лишь одним из этапов получения лицензии на промышленное рыболовство и его реализация сама по себе не приводит к изъятию объектов водных биоресурсов.
Представитель Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Ивановской области (ГУПР по Ивановской области) Макарчук Е.Б. пояснила суду, что постановление Администрации Ивановской области от 27.05.2003 N 42-па не проходило государственную экологическую экспертизу, но анализ текста постановления показал, что утверждение положений о предоставлении в пользование рыбопромысловых участков, о проведении конкурсов по их предоставлению и о конкурсных комиссиях не сможет привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.
Представитель ФГУ "Верхневолжрыбвод" Кокотов Б.В. пояснил суду, что прохождение проекта данного постановления через экологическую экспертизу не обязательно, однако полагает, что постановление нельзя признать законным, так как Положение 1 в части заключения договоров на предоставление рыбопромысловых участков с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также положений о долгосрочных лицензиях на пользование животным миром противоречит действующему законодательству.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Нармания Е.Б., исследовав материалы дела, суд полагает заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пп. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Постановление Администрации Ивановской области от 27.05.2003 N 42-па основными положениями - пунктами 1, 2, 3 и приложениями 1, 2, 3 - определяет порядок и условия предоставления в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы. Причем независимо от того, находится ли водный объект в федеральной собственности или нет.
Так, пункты 1, 2 и 6 "Положения о предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 1), утвержденного пунктом 1 оспариваемого постановления, предусматривают предоставление в пользование участков для осуществления промышленного лова рыбы органом исполнительной власти Ивановской области и заключение соответствующего договора.
Данное постановление в своих основных положениях вынесено без учета действующего законодательства.
На основании ст. 42 ФЗ "О животном мире" отношения в области рыболовства и охраны водных беспозвоночных, рыб и морских млекопитающих регулируются соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В связи с отсутствием до настоящего времени законодательного акта в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов отношения в данной области регулируются различными нормативными правовыми актами, регламентирующими отдельные вопросы в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов, в том числе нормативными правовыми актами бывшего Союза ССР, применяющимися в части, не противоречащей действующему законодательству.
В связи с этим положения Закона "О животном мире" распространяются на отношения в области охраны и использования водных биологических ресурсов в части, не урегулированной специальными нормативными правовыми актами, действующими в данной области.
Статьей 38 Водного кодекса РФ (ВК РФ) установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Кодексом регулируются водным законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 32 ВК РФ предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом. В силу ст. 36 ВК РФ поверхностные водные объекты, акватории и бассейны, которые расположены на территории двух и более субъектов Российской Федерации (в том числе и Горьковское водохранилище), находятся в федеральной собственности, управление которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. Часть полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Кодексом может передать соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Соглашение о передаче таких функций между Правительством РФ и Ивановской областью по вопросам управления водными объектами, находящимися в федеральной собственности, отсутствует.
В соответствии со ст. 65 ВК РФ владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также установление порядка использования водных объектов отнесено к полномочиям Российской Федерации. В соответствии с п. 4 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 года (с последующими изменениями и дополнениями в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации), рыбопромысловые участки для лова рыбы и других водных животных и растений в рыбохозяйственных водоемах определяются и предоставляются по договорам с пользователем органами рыбоохраны.
Таким образом, участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в предоставлении в пользование на территории данных субъектов рыбопромысловых участков для осуществления промышленного лова рыбы на реке Волге и других водных объектов, находящихся в федеральной собственности, федеральным законодательством не предусмотрено.
Исходя из этого, Администрация Ивановской области превысила свои полномочия, определяя порядок и условия предоставления в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловые участки для осуществления промышленного лова рыбы.
Противоречие федеральному законодательству п. п. 1, 2, 6 приложения 1 указывает на необходимость признания его недействующим полностью и пункта 1 постановления от 27.05.2003 N 42-па, утвердившего его, так как оставшаяся часть приложения 1 раскрывает содержание правоотношений при предоставлении рыбопромыслового участка (п. п. 3 - 5, 7 - 12).
В частности, пункт 3 Приложения 1 закрепляет приоритетное право пользования рыбопромысловыми участками определенной категории пользователей, пункты 4, 5, 9 устанавливают порядок подачи и рассмотрения документов для получения права пользования и их перечень, пункты 7, 8, 10, 11, 12 предусматривают условия договора между Ивановской областью и пользователем животного мира при предоставлении рыбопромыслового участка.
В соответствии с п. 5.4.9 "Положения о Федеральном агентстве по рыболовству", утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 295, заключение с заявителями договоров о закреплении рыбопромысловых участков осуществляет Федеральное агентство по рыболовству. Положением не предусмотрена возможность передачи федеральными органами указанных полномочий субъекту РФ. Таким образом, утвержденное Администрацией Ивановской области "Положение о предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" не соответствует действующему правовому акту.
По этим же основаниям подлежат признанию недействующими пункт 2 постановления от 27.05.2003 за N 42-па и утвержденное им "Положение о проведении конкурса на предоставление в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 2), а также пункт 3 постановления от 27.05.2003 за N 42-па и утвержденное им "Положение о конкурсной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с предоставлением в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (приложение 3), так как во взаимосвязи с предметом регулирования постановления "О предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы", содержанием п. п. 1, 2, 6 приложения 1 указанные нормы носят подчиненный характер и направлены на реализацию участия Ивановской области в предоставлении рыбопромысловых участков.
Кроме того, следует отметить, что в пунктах 1 и 2 приложения 1 лицензия на промышленное рыболовство подменяется понятием долгосрочной лицензии на пользование животным миром с воспроизведением ряда положений ФЗ "О животном мире", регламентирующим порядок выдачи долгосрочной лицензии. В действующем законодательстве установлен различный порядок оформления долгосрочной лицензии на пользование животным миром и порядок предоставления рыбопромыслового участка. В связи с этим положения ст. 37 ФЗ "О животном мире", на которые ссылается Администрация Ивановской области в обоснование правильности своей позиции, не могут быть применены к отношениям в области рыболовства и охраны водных беспозвоночных, рыб и морских млекопитающих в части выдачи лицензий на промышленное рыболовство и предоставления рыбопромыслового участка.
Суд полагает, что направление проекта оспариваемого постановления на государственную экологическую экспертизу было необходимо исходя из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 20 ФЗ "О животном мире" государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания, является обязательной мерой охраны животного мира.
Согласно ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность.
Постановление Администрации Ивановской области от 27.05.2003 за N 42-па в своих основных положениях направлено на организацию использования водных биологических ресурсов, водных объектов, а при его реализации будет осуществляться хозяйственная деятельность, эксплуатация водных объектов, водных биоресурсов и как следствие будет оказываться воздействие на окружающую природную среду. Приведет ли его реализация к негативному воздействию на окружающую среду или нет, и должна решать государственная экологическая экспертиза, которая в данном случае не проводилась, и тем самым была нарушена процедура принятия нормативно-правового акта.
Утверждение постановления Администрации Ивановской области при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы является нарушением предусмотренных ст. 3 ФЗ "Об экологической экспертизе" принципов экологической экспертизы: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы, что недопустимо с точки зрения требований действующего законодательства об охране окружающей среды.
В соответствии с п. 4 "Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы", утвержденного постановлением Правительства РФ N 698 от 11.06.1996, наличие в составе материалов по объекту экспертизы документов согласований (разрешений) Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ или его территориального органа не может считаться заключением государственной экологической экспертизы по данному объекту, в данном случае письмо-отзыв начальника ГУПР по Ивановской области Носкова Ю.М., представленное в суд.
Учитывая изложенное, суд полагает правильным признать недействующими и не порождающими правовых последствий пункты 1, 2, 3 постановления Администрации Ивановской области от 27 мая 2003 года N 42-па "О предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" и приложения 1, 2, 3 к нему с момента вступления данного решения в законную силу.
Признание нормативного правового акта недействующим с момента вступления решения в законную силу вызвано тем, что оспариваемое постановление применяется с мая 2003 года, а следовательно, действует более года. В соответствии с положениями оспариваемого постановления Администрацией Ивановской области в лице Комитета Ивановской области по охране окружающей среды и природных ресурсов на 2003 - 2004 годы заключено 33 договора с рыбодобывающими организациями и индивидуальными предпринимателями на отвод рыбопромысловых участков на территории Ивановской области (л. д. 43 - 46). Отмена основных положений постановления затрагивает их интересы.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 253, 194 - 199 ГПК РФ, суд
Решил:
Признать недействующими и не порождающими правовых последствий пункты 1, 2, 3 постановления Администрации Ивановской области от 27 мая 2003 года N 42-па "О предоставлении в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" и приложения 1, 2, 3 к нему с момента вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение 10 дней.