Постановление от 18.02.2009 г № 2-П
По делу о толковании положений абзацев 2, 9 преамбулы, частей 3, 4 и 5 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в редакции текста от 17 октября 2002 года
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей А.С. Антонова, Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием представителей заявителя: народных депутатов Республики Саха (Якутия) Е.П. Жиркова, А.Н. Ким-Кимэна, О.В. Макиенко, Ф.Г Охлопкова, представителя Президента Республики Саха (Якутия) С.М. Гурьевой, представителя Прокуратуры Республики Саха (Якутия) И.Г. Машковой рассмотрел в открытом заседании дело о толковании положений абзацев 2, 9 преамбулы, частей 3, 4 и 5 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в редакции текста от 17 октября 2002 года.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
Основанием к рассмотрению дела явилась неопределенность в понимании положений абзацев 2, 9 преамбулы, частей 3, 4 и 5 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Е. Полятинского, выступление представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и других участников судебного заседания, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Установил:
1.В абзацах 2, 9 преамбулы, частях 3, 4 и 5 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в редакции текста от 17 октября 2002 года содержатся словосочетания "Декларация о государственном суверенитете", "всех граждан республики", "суверенитет Республики Саха (Якутия) означает меру ее самостоятельности...", "ее народ" и "народ выражает свою суверенную волю".
Прокурор республики, полагая, что в них выражаются государственный суверенитет, противопоставление воли народа Республики Саха (Якутия) воле многонационального народа Российской Федерации и закрепляется гражданство Республики Саха (Якутия), усматривает неисполнение Парламентом республики решения Верховного суда республики от 3 мая 2001 года. Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просит истолковать приведенные положения Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия). В запросе не ставится вопрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам положений Конституции Республики Саха (Якутия).
Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия), принятая на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва 4 апреля 1992 года, действует в настоящее время в обновленной редакции.
Последний абзац преамбулы Конституции республики в ее первоначальной редакции считал Конституцию "Основным Законом суверенного государства". Указанный абзац в редакции Закона республики от 15 июня 2001 года признал Конституцию "Основным Законом Республики Саха (Якутия) - государства в составе Российской Федерации". Законом Республики Саха (Якутия) от 17 июля 2001 года N 315-II, принятым Государственным Собранием (Ил Тумэн) по законодательной инициативе Президента Республики Саха (Якутия) М.Е. Николаева, из Конституции была исключена характеристика Республики Саха (Якутия) как суверенной республики в составе Российской Федерации. Из текста Основного закона республики были исключены положения о "суверенном государстве", "государственном суверенитете", "суверенитете" .
Законом Республики Саха (Якутия) от 28 января 2002 года (законодательная инициатива Президента Республики Саха (Якутия) В.А. Штырова) были внесены изменения в статью 38 абзац 3 и статью 49 абзац 1 Конституции. По законодательной инициативе Президента Республики Саха (Якутия) Законом республики от 6 марта 2002 года была изменена редакция части 2 статьи 65 Конституции. В положениях указанных норм понятия "суверенитет", "государственный суверенитет" были заменены термином "национально-государственный статус". Законом Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 года по конституционной инициативе Президента Республики Саха (Якутия) была исключена из текста Основного закона статья 12, предусматривавшая гражданство Республики Саха (Якутия).
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является лишь истолкование словосочетаний, обозначенных в преамбуле и статье 1 Конституции Республики Саха (Якутия). Исходя из тех начал, которыми обусловливается их использование в действующей редакции Конституции, толкование указанных словесных обозначений возможно во взаимосвязи с конституционно-правовым статусом Республики Саха (Якутия).
2.Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) - это целостный, единый документ, имеющий высшую юридическую силу в системе республиканского законодательства, состоящий из норм, имеющих учредительный характер. Это касается норм Основного закона, которые закреплены в его статьях. Положения преамбулы таким качеством не обладают; они не имеют конкретных адресатов; на их основе не возникают правоотношения; не имеют признаков общеобязательности. Положения преамбулы не включены в общую нумерацию статей Конституции Республики Саха (Якутия). Таким образом, положения преамбулы Конституции Республики Саха (Якутия) не определяют содержания общественных отношений, регулируемых Конституцией Республики Саха (Якутия).
2.1.В абзаце 2 преамбулы Конституции республики упоминается Декларация о государственном суверенитете республики, принятая 27 сентября 1990 года Верховным Советом Якутской АССР - высшим законодательным органом республики. Для принятия документа Верховный Совет имел необходимые полномочия и воспользовался правом выбора формы реализации права народа на самоопределение. Действие Верховного Совета республики было связано с практикой Съезда народных депутатов РСФСР, который, в свою очередь, утверждал Декларацию о государственном суверенитете РСФСР.
Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха ССР подтвердила, что Якутия является неотъемлемой частью России. Декларация впервые в истории Якутии провозгласила отказ народов Якутии от статуса автономной республики, ставшего тормозом ее социально-экономического развития; преобразовала Якутскую АССР в Якутскую-Саха ССР, т.е. в республику в составе РСФСР.
2.2.Конституция Российской Федерации не имеет положения о гражданстве республик в составе Российской Федерации. Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" не устанавливает института гражданства республик в составе России.
Содержащееся в абзаце 9 преамбулы Конституции Республики Саха (Якутия) словосочетание "граждане республики" связано в своем происхождении с положением Закона РСФСР от 28 ноября 1991 года N 1948-I "О гражданстве РСФСР", согласно которому граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, объявлялись одновременно гражданами этой республики . Закон РСФСР использовал понятие "граждане республики в составе РСФСР" для обозначения граждан РСФСР, проживающих на территории республики в составе Российской Федерации.
Из этого следует, что ни законодатель Республики Саха (Якутия), ни правоприменительный орган не могут придавать словосочетанию "граждане республики", содержащемуся в абзаце 9 преамбулы Конституции республики, того смысла, по которому за Республикой Саха (Якутия) признавалось бы гражданство. С учетом того, как Закон РСФСР использовал термин "граждане" и "проживающие", можно сказать, что в абзаце 9 преамбулы Конституции республики термин "граждане республики" употребляется для обозначения граждан Российской Федерации, проживающих в республике.
3.Согласно статье 5 Конституции Российской Федерации, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов Федерации.
В части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации используется понятие "республика (государство)". Конституционный Суд Российской Федерации, касаясь данного обозначения, в постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" подчеркнул, что термин "республика (государство)" отражает определенные особенности конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации, связанные с "факторами исторического, национального и иного характера".
Республика Саха (Якутия), связанная в своем происхождении с политическими особенностями Якутии и принципом равноправия и самоопределения народов, является национально-государственным образованием, основанным на народном суверенитете многонационального народа России и суверенитете народа Якутии, состоящего из граждан всех национальностей. Народный суверенитет многонационального народа является источником государственной власти Российской Федерации, конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, их государственной власти. А суверенитет Якутии означает право ее народа на волеизъявление по более узкому кругу вопросов, в том числе относительно выбора формы государственности и реализации государственной власти.
Принадлежащая Якутии государственность в советское время была провозглашена в форме автономной республики. Обозначение в Конституции Российской Федерации субъектов Федерации как республик (государств) является легитимацией их государственности. Следовательно, государственность Якутии могла быть признана в форме республик в составе Российской Федерации, что и было осуществлено в ее Конституции. За субъектами Федерации сохраняется учредительная власть. Якутия является этнонациональным образованием, ее учредительная власть, кроме того, имеет естественно-правовую основу в той мере, в какой она базируется на праве народа выбирать форму своей государственности.
Согласно статье 11 Конституции Российской Федерации, в любом субъекте Федерации публично-организованное руководство делами общества осуществляется государственной властью. В Республике Саха (Якутия) вопросы государственной власти опосредуются с принципом самоопределения народа, восходящим к народному суверенитету. Исходя из этого государственная власть республики организуется в соответствии с волей населения и избирателей.
Конституция Республики Саха (Якутия), как документ учредительного характера, закрепляет конституционно-правовой статус республики. В нем выражаются государственность Якутии и ее атрибуты: основы конституционного строя, организация и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
3.1.В статье 1 Конституции Республики Саха (Якутия) в редакции 1992 года содержалась норма о том, что Республика Саха (Якутия) является суверенным государством. По заявлению Прокурора республики Верховный суд решением от 3 мая 2001 года признал ее недействующей, не подлежащей применению. В связи с этим по законодательной инициативе Президента республики был принят Закон, который в порядке исполнения решения суда ввел в статью 1 Конституции часть третью, закрепляющую положение о том, что "суверенитет Республики Саха (Якутия) означает меру ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)".
В данном случае термин "суверенитет" использован не в его обычно-нормативном смысле, т.е. как выражение первичности, независимости и верховенства государственной власти единого государства, а в его условно-синонимическом - как мера самостоятельности части этого государства - Республики Саха (Якутия).
Мера - это совокупность предметов ведения и полномочий республики. Вопросы, которые входят в их состав, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и закрепляются в Конституции Республики Саха (Якутия). Самостоятельность Республики Саха (Якутия) - это полнота ее государственной власти в пределах предметов ведения и полномочий, принадлежащих ее государственной власти. Следовательно, мера самостоятельности Республики Саха (Якутия) является выражением единства конституционно-правового статуса и соразмерных ему предметов ведения и полномочий ее государственной власти.
Реализуя полномочия и полноту государственной власти, Республика Саха (Якутия) развивает не только общие вопросы, но и вопросы государственности. Общественные отношения, выражающие государственность Якутии, являются по отношению к ее конституционно-правовому статусу первичными и потому предопределяющими основы народного суверенитета.
Таким образом, суверенитет как мера самостоятельности Республики Саха (Якутия), закрепленный в части 3 статьи 1 Конституции республики, отражает свободу волеизъявления народа в избрании формы государственности, развивать государственность и государственную власть.
3.2.В конституционном праве народ характеризуется как единственный источник власти, что является одним из принципов организации демократического государства.
В части 4 статьи 1 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляется норма, согласно которой "Источником государственной власти в Республике Саха (Якутия) является ее народ, состоящий из граждан всех национальностей". Государственное Собрание (Ил Тумэн) просит истолковать приведенную норму с точки зрения того, содержится ли в указанном положении возможность ограничения воли многонационального народа Российской Федерации.
Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) своими положениями конкретизирует статус республики. В этом смысле источником государственной власти Республики Саха (Якутия) является многонациональный народ всей России, а статус органов государственной власти республики устанавливается в соответствии с волей ее народа, носителем власти на этом уровне.
Таким образом, приведенное положение части 4 статьи 1 Конституции Республики Саха (Якутия), в котором имеется местоимение "ее" перед словом "народ", может быть воспринято как предпосылка к ограниченному пониманию источника государственной власти в Республике Саха (Якутия).
4.В части 5 статьи 1 Конституции Республики Саха (Якутия) речь идет о двух формах народовластия: представительной и непосредственной. Представительная форма реализуется через выборные органы государственной власти, непосредственное народовластие - волеизъявлением граждан в форме всеобщего голосования (референдум).
Статья 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 18 октября 2007 года "О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)" предусматривает, что народные депутаты Республики Саха (Якутия) избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В соответствии с пунктом 20 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года "О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)" "местный референдум - форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения, осуществляемого посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в местном референдуме, место жительства которых находится на территории соответствующего муниципального образования".
Следовательно, часть 5 статьи 1 Конституции Республики Саха (Якутия) о том, что "народ выражает свою суверенную волю через представительные органы власти или непосредственно" означает право населения Республики Саха (Якутия) как составной части многонационального народа Российской Федерации самостоятельно выражать свою волю через выборы и референдумы.
В соответствии со статьей 113 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" юридические последствия толкования не исключают возможность внесения изменений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) самим законодателем с учетом положений настоящего постановления.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 86 - 92, 108 - 113 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Постановил:
1.Положение преамбулы Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) о том, что Конституция принимается, основываясь на Декларации о государственном суверенитете республики, отражает констатацию приоритета Декларации в переходе Якутии от Якутской Автономной Советской Социалистической Республики к новому статусу - "республики в составе Российской Федерации".
Словосочетание "граждан республики", употребленное в преамбуле Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), указывает, что на день принятия и вступления в силу Конституции Республики Саха (Якутия) в Российской Федерации действовал Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 года "О гражданстве Российской Федерации", согласно которому граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являлись одновременно гражданами этой республики, то есть ее жителями.
Названные положения преамбулы Конституции закрепляют исторический этап в развитии республики и в настоящее время не определяют содержание общественных отношений, регулируемых Конституцией.
2.Положение части 3 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) о суверенитете Республики Саха (Якутия) как "меры ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладания ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)" не наделяет республику свойствами суверенного государства, не направлено на ограничение государственного суверенитета Российской Федерации, не нарушает конституционное равноправие других субъектов Российской Федерации, а отражает реализацию права народа республики на самоопределение, свободу волеизъявления в избрании формы своей государственности, выражает право республики развивать свою государственность и самостоятельно осуществлять государственную власть.
3.В положении части 4 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) о том, что "источником государственной власти в Республике Саха (Якутия) является ее народ, состоящий из граждан всех национальностей", слово "ее" содержит условие сужения субъекта народного суверенитета в Российской Федерации, где не допускается какой-либо источник власти помимо многонационального народа России.
4.Положение части 5 статьи 1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) о том, что "народ выражает свою суверенную волю через представительные органы власти или непосредственно" означает право населения Республики Саха (Якутия) как составной части многонационального народа Российской Федерации самостоятельно выражать свою волю через свободные выборы и референдумы.
5.Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
6.Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Судья-секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ