Постановление от 24.09.2004 г № А44-2113/01-С11
Апелляционная жалоба Министерства финансов РФ в лице УФК по Новгородской области на решение суда по иску о взыскании сумм выпадающих доходов в связи с предоставлением льгот по услугам связи
Рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов РФ в лице УФК по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 02.04.2004 N А44-2113/01-С11 (судья Никитина Л.А.),
Установил:
ОАО "Новгородтелеком" обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском о взыскании с Администрации Валдайского района 1 130 722 руб. 69 коп. задолженности, возникшей в связи с ненадлежащим исполнением Администрацией обязательств по договору от 21.04.1997, по условиям которого Администрация должна была оплачивать счета-фактуры истца за предоставление отдельным категориям граждан, проживающих на территории Валдайского района, пятидесятипроцентной скидки по оплате за пользование телефоном и радиоточкой за период с 1996 г. по 2000 г.
К участию в деле, по заявлению истца, в качестве ответчиков были привлечены Администрация Новгородской области, комитет финансов Администрации Новгородской области, Министерство финансов РФ, в качестве третьих лиц - Министерство труда и социального развития РФ и комитет по социальной защите населения Новгородской области.
В ходе судебного разбирательства по делу ОАО "Новгородтелеком" просило исключить из числа ответчиков Администрацию Новгородской области, комитет финансов Администрации области и Министерство финансов РФ.
Решением Арбитражного суда от 14.03.2002 заявленные требования удовлетворены в размере 720 627 руб. 31 коп. за счет Администрации Валдайского района. В отношении Администрации области, комитета финансов и Министерства финансов РФ производство по делу прекращено.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.06.2002 решение суда от 14.03.2002 отменено, дело направлено на новое рассмотрение.
В обоснование своих выводов суд кассационной инстанции указал, что вывод суда первой инстанции о необходимости возмещения всей суммы убытков, возникших в связи с предоставлением льгот, за счет средств местного бюджета следует считать неправильным, признал необходимым произвести анализ положений всех законов и иных актов, на основании которых предоставлялись льготы, и достаточности перечислений из федерального бюджета на возмещение расходов по предоставлению льгот. Кроме того, судом кассационной инстанции отмечено, что в случае удовлетворения иска по рассматриваемой категории дел убытки должны взыскиваться с соответствующего финансового органа.
По предложению Арбитражного суда истец уточнил иск, просил взыскать убытки в связи с предоставлением льгот:
по Федеральному закону "О ветеранах", возникшие в 1998 году в сумме 169 020 руб. 19 коп. - с Администрации Валдайского района, за 1999 год по абонентской плате за телефон в сумме 304 982 руб. 58 коп. - с Администрации области, за радио в сумме 29 579 руб. 37 коп. - с Администрации Валдайского района, за 2000 год по абонентской плате за телефон в сумме 374 308 руб. 69 коп. - с Министерства труда и социального развития РФ, за радио в сумме 28 685 руб. 17 коп. - с Администрации области;
по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон об инвалидах) за период с 1998 по 1999 годы в сумме 54 923 руб. 53 коп. - с Министерства финансов РФ, за 2000 год в сумме 133 493 руб. 15 коп. - с Министерства труда и социального развития РФ;
по Федеральному закону "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее - Закон о социальной защите граждан) за период с 1996 по 2000 годы в сумме 28 628 руб. 49 коп. - с Министерства финансов РФ.
От взыскания убытков, возникших в результате предоставления льгот по оплате за услуги связи по областному закону "О дополнительных льготах реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий", в сумме 7 101 руб. 51 коп. истец отказался в связи с тем, что убытки в данной части погашены Администрацией Валдайского района.
Решением Арбитражного суда от 19.02.2003 исковые требования ОАО "Новгородтелеком" удовлетворены частично, взысканы убытки, возникшие в связи с предоставлением льгот:
предусмотренных Законом "О ветеранах", по оплате телефона за 2000 год в сумме 374 308 руб. 69 коп. - с Министерства труда;
предусмотренных Законом "О ветеранах", по оплате радиовещания за 2000 год в сумме 28 685 руб. 17 коп. - с Администрации области;
предусмотренных Законом об инвалидах, за 1998 - 1999 годы в сумме 54 923 руб. 53 коп. - с Министерства финансов РФ;
предусмотренных Законом об инвалидах, за 2000 год в сумме 133 493 руб. 15 коп. - с Министерства труда;
предусмотренных Законом о социальной защите граждан, в сумме 25 813 руб. - с Министерства финансов РФ.
В остальной части иска отказано.
В связи с реорганизацией ОАО "Новгородтелеком" в ОАО "Северо-Западный Телеком" Арбитражным судом произведена замена истца.
Постановлением апелляционной инстанции от 09.06.2003 решение от 19.02.2003 изменено, взыскано с казны РФ в лице Министерства финансов в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" 951 996 руб. 19 коп., взыскано с Администрации Валдайского района в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" 28 685 руб. 17 коп., в остальной части иска отказано.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.09.2003 решение от 19.02.2003 и постановление апелляционной инстанции от 09.06.2003 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда Новгородской области.
Мотивировал свои выводы суд кассационной инстанции тем, что при наличии доказательств, документально подтверждающих факт предоставления льгот гражданам указанных категорий, проживающим на указанной территории, суд пришел к правомерному выводу об обоснованности предъявленного к взысканию размера компенсации, однако удовлетворение иска путем взыскания убытков с Российской Федерации в лице Минфина за счет казны РФ признано недостаточно обоснованным. Статьей 31 Бюджетного кодекса РФ установлена недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджете.
Суды первой и апелляционной инстанций правомерно применили исковую давность в отношении убытков, возникших в период с 1996 года по третий квартал 1998 года, однако судами не определен размер ущерба, в отношении которого применена исковая давность. Также судами первой и апелляционной инстанций не решен вопрос о принятии отказа истца от иска в части взыскания 7 101 руб. 51 коп.
Суд апелляционной инстанции взыскал с Администрации Валдайского района ущерб, возникший от предоставления льгот по Закону "О ветеранах" по оплате за пользование радиоточкой в 2000 году в размере 28 685 руб. 17 коп., в то время как в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие перечисление денежных средств из бюджета Новгородской области Администрации Валдайского района. Кроме того, судом не было учтено содержащееся в Постановлении ФАС СЗО от 25.06.2002 указание на то, что в случае удовлетворения иска по рассматриваемой категории дел убытки взыскиваются с соответствующего финансового органа.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть требования ст. 129 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год", в соответствии с которой законодательные и иные нормативные правовые акты, не обеспеченные источниками финансирования, не подлежат исполнению в 2000 году.
При этом необходимо установить, профинансировал или нет Минфин РФ в пределах, утвержденных федеральными законами "О федеральном бюджете на 1998 год", "О федеральном бюджете на 1999 год", "О федеральном бюджете на 2000 год", в полном объеме бюджет Новгородской области по целевым расходам федерального бюджета. Суду следует установить, на какие цели были использованы денежные средства, направленные Новгородской области на реализацию льгот, предусмотренных Законом "О ветеранах", Законом об инвалидах.
Суду следует разрешить вопрос, связанный с отказом от иска ОАО "Северо-Западный Телеком" в части взыскания убытков в размере 7 101 руб. 51 коп.
По определению суда истец установил размер ущерба, в отношении которого применена исковая давность, - 142 939 руб. 40 коп. (140 124 руб. 31 коп. - абонплата за телефон и радио по Закону "О ветеранах" и 2 815 руб. 09 коп. - абонплата за телефон и радио по Закону "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС").
Решением Арбитражного суда Новгородской области от 02.04.2004 исковые требования ОАО "Северо-Западный Телеком" удовлетворены частично:
взыскано с казны РФ в лице Министерства финансов РФ в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" 951 785 руб. 52 коп. основного долга;
взыскано с Администрации Валдайского района в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" 28 685 руб. 17 коп. основного долга.
В исках к комитету финансов Администрации Новгородской области, Администрации Новгородской области и Министерству труда и социального развития РФ отказано.
В остальной части иска отказано.
Мотивировал свои выводы суд первой инстанции тем, что факт оказания ОАО "Северо-Западный Телеком" услуг различным категориям граждан на льготных условиях с предоставлением скидки в размере 50 % материалами дела установлен, задолженность по возмещению выпадающих доходов с учетом примененного срока исковой давности составляет 980 681 руб. 40 коп.
В соответствии со ст. 30 ФЗ "О связи", п. 79 Правил оказания услуг телефонной связи льготы абоненту по оплате услуг телефонной связи предоставляются независимо от формы собственности абонента, при этом возмещение выпадающих доходов производится за счет федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ.
Аналогичный порядок предусматривают нормы федеральных законов, на основании которых предоставлялись льготы отдельным категориям граждан.
Ущерб, в сумме 951 785 руб. 52 коп., составляющих льготу по оплате телефона и радио (ветеранам - до 2000 года), должна оплатить казна Министерства финансов РФ по следующим основаниям:
Новгородская область относится к числу высокодотационных, что подтверждают ежегодные трансферты, дотации и субсидии, направляемые федеральным бюджетом бюджету субъекта РФ для поддержания экономики области в целом. Ежегодный дефицит федерального бюджета в рассматриваемый период свидетельствует о превышении расходов над доходами, вследствие чего бюджетная роспись не могла соответствовать бюджетной заявке субъекта Федерации, чей бюджет также принимался с дефицитом. Межбюджетные отношения сторон предусматривали получение и перераспределение трансфертов, предназначенных на обеспечение минимального социального стандарта уровня жизни населения.
В сумму трансфертов включались различные позиции, в том числе и частичное возмещение выпадающих доходов операторам, предоставившим льготное обслуживание отдельным категориям граждан на основании указанных выше законов.
Доводы Минфина РФ относительно того, что им в полном объеме возмещены суммы ущерба истцу, судом признаны ошибочными, поскольку направляемые субъекту Федерации трансферты предназначались на различные статьи социальных расходов и поэтому лишь частично возмещали оператору выпадающие доходы.
Правомерность распоряжения субъектом Федерации поступающими в его адрес средствами федерального бюджета подтверждается тем, что Минфин РФ за весь рассматриваемый период не установил фактов нецелевого использования средств федерального бюджета.
Следовательно, отсутствует вина субъекта Федерации и не доказана его обязанность возмещения истцу оставшейся суммы ущерба из средств своего бюджета.
Аналогичные обязательства и ответственность как следствие их невыполнения не установлены судом и в отношении другого ответчика - Министерства труда и социального развития РФ и третьего лица - комитета по социальной защите населения Новгородской области.
Данные лица, по мнению суда, без нарушений выполнили свои обязательства по направлению полученных трансфертов на погашение социальных задолженностей.
В силу ст. ст. 1069, 1071 ГК РФ ответственность за причиненный ущерб несет федеральный законодатель, поскольку он не выполнил свои обязательства по урегулированию порядка предоставления льгот и не приостановил действие законов в связи с невозможностью их немедленного выполнения (Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 68-О).
Согласно абз. 3 ст. 239 БК РФ убытки организации, связанные с предоставлением льгот на основании закона, который принят законодателем при недостаточности средств и действие которого не приостановлено, должны возмещаться за счет федерального бюджета в лице Минфина РФ.
С Администрации Валдайского района суд взыскал в пользу истца расходы в сумме 28 685 руб. 17 коп., возникшие в связи с предоставлением льгот по оплате за услуги радио в 2000 году ветеранам, так как Администрация области доказала перечисление Администрации района этих средств. Администрация района данный факт не оспорила.
В апелляционной жалобе Министерство финансов РФ в лице УФК по Новгородской области просит решение суда первой инстанции от 02.04.2004 в части взыскания с него сумм ущерба отменить, принять новый судебный акт об отказе в иске к Министерству финансов РФ, мотивируя это тем, что решение суда первой инстанции вынесено с неправильным применением норм материального права, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.
Так, в нарушение требований п. 2 ст. 289 АПК РФ судом первой инстанции не приняты во внимание выводы суда кассационной инстанции (постановление от 18.09.2003), произвевшего анализ по каждому из федеральных законов, предусматривающих льготы, и сделавшего выводы о необходимости исследования дополнительных доказательств по делу.
Не дано судом первой инстанции надлежащей оценки тому, что все обязательства федерального бюджета по финансированию расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан, были выполнены на 100 %, денежные средства в достаточных суммах в составе трансфертов были перечислены в бюджет Новгородской области.
В 2000 году финансирование расходов по реализации Федерального закона "О ветеранах" производилось за счет средств федерального бюджета, предусмотренных Министерству труда и социального развития РФ, которое принимало решение о распределении ассигнований по субъектам в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2000 год, и выступало главным распорядителем бюджетных средств.
В соответствии с п. 5 ст. 158 БК РФ главный распорядитель составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета, в соответствии с п. 10 ст. 158 БК РФ - выступает в суде от имени казны РФ.
Доказательств предоставления дополнительных заявок, изменений в бюджетную роспись по фактической потребности в Министерство финансов РФ ни главным распорядителем - Министерством труда и социального развития РФ, ни распорядителем - комитетом труда и социальной защиты населения области суду не представлено, ответственность в указанной части должно нести Министерство труда и социального развития РФ.
Учитывая то, что в материалах дела имеются подтверждения о выделении из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ трансфертов в 1998 году - 302 202 тыс. руб., в 1999 году - 327 007 тыс. руб., в 2000 году - 394 074 тыс. руб., следует признать, что федеральный бюджет исполнил свои обязательства в полном объеме, что не учтено судом первой инстанции при вынесении решения.
В соответствии с п. 5 ст. 83 БК РФ в случаях если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете. Тем самым установлен приоритет бюджетного законодательства в установлении бюджетных обязательств.
В соответствии со ст. 239 БК РФ (иммунитет бюджетов) обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется лишь в двух предусмотренных законом случаях, предмет настоящего спора не относится к указанным в БК РФ случаям.
В судебном заседании представители Министерства финансов РФ в лице Управления федерального казначейства по Новгородской области доводы апелляционной жалобы поддержали. Представители Администрации Новгородской области, комитета финансов Администрации Новгородской области, Администрации Валдайского района Новгородской области, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, комитета труда и социальной защиты Новгородской области доводы апелляционной жалобы не признали, считают решение суда первой инстанции о необходимости взыскания основной суммы задолженности (951 785 руб. 52 коп.) с казны РФ в лице Министерства финансов РФ законным и обоснованным.
Исследовав материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзывах на нее, выслушав пояснения представителей сторон и третьих лиц, суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции находит подлежащим изменению в части взыскания недоимки по возмещению расходов в связи с предоставлением в 2000 году ветеранам льгот по оплате за пользование радио - 28 685 руб. 17 коп. и в части отказа в удовлетворении иска о взыскании убытков в сумме 7 101 руб. 51 коп. от предоставления льгот по областному закону "О дополнительных льготах реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий".
В остальной части решение суда первой инстанции признается судом апелляционной инстанции правильным.
Материалами дела установлено, что ОАО "Новгородтелеком" (после реорганизации - ОАО "Северо-Западный Телеком") предоставляло услуги телефонной связи и радио на льготных условиях с предоставлением скидки в 50 % отдельным категориям граждан в соответствии с Законом "О ветеранах", Законом об инвалидах, Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", областным законом "О дополнительных льготах реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий" в период с 1996 по 2000 год. Поскольку в результате предоставления указанных льгот истец понес убытки, которые не были ему возмещены из соответствующего бюджета, он обратился в Арбитражный суд с настоящим иском.
В соответствии с положениями, предусмотренными ст. 30 Федерального закона "О связи", пунктом 79 Правил оказания услуг телефонной связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.09.1997, льготы абоненту по оплате услуг телефонной связи предоставляются предприятиями (операторами связи) независимо от формы собственности. При этом возмещение недополученных предприятием связи доходов, связанных с предоставлением льгот по оплате услуг телефонной связи определенной категории граждан, производится за счет средств федерального бюджета либо бюджета соответствующего субъекта РФ.
Согласно ст. 22 Закона "О ветеранах" ветеранам труда предоставляется скидка в 50 % по абонентской плате за пользование телефоном.
В соответствии со ст. 10 Закона "О ветеранах" расходы, связанные с реализацией прав и льгот, установленных ветеранам настоящим Федеральным законом, производятся за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанной статьей предусмотрено распределение определенных льгот, в том числе на пользование телефоном, за конкретными бюджетами. Предусмотрено, что представление других прав и льгот, установленных Законом "О ветеранах", в том числе по оплате пользования радио, осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации не был предусмотрен порядок предоставления льгот по оплате пользования радио.
Постановлением Администрации Новгородской области от 29.09.1995 N 306 "О введении в области льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" предусмотрено предоставление установленных Законом "О ветеранах" льгот ветеранам по оплате жилищных и коммунальных услуг, оплате потребленной электроэнергии, оплате пользования телефоном, радиоточкой, коллективной антенной, автотранспортом общего пользования. Во исполнение указанного постановления принято постановление Администрации Новгородской области от 16.02.1996 N 52 "Об утверждении порядка возмещения организациям расходов, связанных с предоставлением льгот ветеранам", которым установлено, что возмещению подлежат выпадающие доходы организаций, предоставляющих населению услуги по пользованию телефоном и радиоточкой. В соответствии с настоящим Порядком из бюджетов городов и районов области возмещаются только дополнительно образовавшиеся в связи с выходом Федерального закона "О ветеранах" выпадающие доходы организаций в пределах сумм, предусмотренных в местных бюджетах.
Статьей 10 Закона "О ветеранах" предусмотрено, что за счет средств субъектов Российской Федерации возмещаются расходы на услуги радио.
В соответствии со ст. 28 Закона об инвалидах инвалидам устанавливается 50-процентная скидка по оплате пользования телефоном и радиотрансляционной точкой.
В Законе об инвалидах не указан источник финансирования льгот инвалидам. Согласно приложению 12 к Федеральному закону "О бюджетной классификации в Российской Федерации" ведомственная классификация расходов федерального бюджета предусматривает в перечне расходов федерального бюджета расходы по финансированию оплаты и установки телефонов инвалидам наравне с ветеранами.
В соответствии с п. п. 14, 15 статьи 5 Закона об инвалидах к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты инвалидов относится установление льгот инвалидам или отдельным категориям инвалидов на территории субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов и формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на социальную защиту инвалидов.
Статьей 17 названного Закона предусмотрено, что порядок предоставления указанных льгот инвалидам определяется Правительством РФ.
Порядок предоставления льгот инвалидам по оплате услуг по пользованию телефоном и радио за период с 1998 по 2000 год Правительством РФ не определен. Финансирование установленных Законом льгот инвалидам относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Статьей 4 Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" предусмотрено, что конкретные размеры денежных и других материальных компенсаций и льгот, установленных данным Законом, определяются Правительством РФ, если не оговорено иное.
Согласно ст. 5 Закона о социальной защите граждан финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Закона, осуществляется из федерального бюджета и является целевым. Финансирование производится с учетом расходов, связанных с доставкой всех видов денежных выплат. Порядок финансирования расходов, в том числе порядок компенсации организациям независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, местным органам власти и управления расходов, связанных с реализацией настоящего Закона в части норм, отнесенных к их компетенции, устанавливается Правительством РФ, если не оговорено иное.
Согласно пункту 7 Порядка финансирования расходов, связанных с реализацией Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24.04.1996 N 506, расходы за счет средств федерального бюджета, связанные с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи и льготным проездом на городском пассажирском транспорте, могут регулироваться при определении взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Согласно представленным расчетам ущерб, причиненный в связи с предоставлением льгот по Закону "О ветеранах" по услугам связи (телефон и радио), составляет за 1996 - 1998 годы 169 020 руб. 19 коп., по оплате за телефон в 1999 году - 304 982 руб. 58 коп., за радио - 29 579 руб., за телефон в 2000 году - 374 308 руб. 69 коп., за радио в 2000 году - 28 685 руб. 17 коп.; ущерб, причиненный в связи с предоставлением льгот по Закону об инвалидах по услугам связи (телефон и радио), за 1998 - 1999 годы составляет 54 923 руб. 53 коп., в 2000 году - 133 493 руб. 15 коп.; ущерб, причиненный в связи с предоставлением льгот по Закону о социальной защите граждан, за 1996 - 2000 годы составляет 28 628 руб. 49 коп.
Министерством финансов РФ в счет трансфертов перечислено Новгородской области: в 1998 году - 16 451 353 руб., в 1999 году - 24 642 759 руб. 15 коп., в 2000 году - 47 663 522 руб. 60 коп. (том 3, л. д. 64 - 76).
Исследовав материалы дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу относительно того, что в связи с применением исковой давности не подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков за период с 1996 года по 01.10.1998 в сумме 142 939 руб. 40 коп., подлежащими удовлетворению признаны требования в сумме 980 681 руб. 40 коп.
Обоснованными суд апелляционной инстанции находит и выводы суда первой инстанции о том, что ущерб в сумме 951 785 руб. 52 коп. должен возмещаться за счет средств казны федерального бюджета.
Материалами дела с бесспорностью установлено, что средств на погашение ущерба ОАО "Новгородтелеком", возникшего в связи с оказанием им в 1998 - 2000 годах услуг телефонной связи и радио на льготных условиях с предоставлением скидки в размере 50 % отдельным категориям граждан в соответствии с федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", выделялось бюджетами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (Новгородской области) недостаточно.
Ежегодный дефицит федерального бюджета в рассматриваемый период свидетельствует о превышении расходов над доходами, вследствие чего бюджетная роспись не могла соответствовать бюджетной заявке субъекта Российской Федерации (Новгородской области), чей бюджет тоже принимался с дефицитом (область дотационная).
До 2000 года межбюджетные отношения строились в соответствии с Законом РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", Законом РФ от 15.04.1993 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", Федеральным законом от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Данными нормативными документами предусматривалось, что если вышестоящим органом государственной власти принимается решение, увеличивающее расходы бюджета, то расходы компенсируются бюджетом, органы которого приняли указанные решения.
Как уже указывалось выше, в этот период времени Федеральным законом "О ветеранах" было установлено, что расходы, связанные с предоставлением льгот, финансируются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, однако порядок возмещения указанных расходов Правительством РФ, как это определено Законом, утвержден не был. В Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" источник финансирования расходов, связанных с предоставлением льгот, вообще определен не был. В соответствии с Порядком возмещения расходов по Закону РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24.04.1996 N 506, расходы по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи и льготному проезду на городском пассажирском транспорте могли быть отрегулированы при определении межбюджетных отношений, доказательств об их урегулировании в материалах дела не имеется.
В связи с тем, что действующая система межбюджетных отношений имела ряд недостатков и требовала изменений, Правительством РФ 30.07.1998 было принято Постановление N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах", где сказано, что действующая система межбюджетных отношений создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам ее распределения. При этом в Постановлении прямо указано, что наряду с нерешенностью по объективным причинам вопросов межбюджетных отношений большое влияние на обострение противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между последними и органами местного самоуправления оказывает принятие законов без определения источников финансирования.
Правительством были намечены основные направления реформы межбюджетных отношений: разграничение доходных источников и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней; определение назначения финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Основное назначение указанного Фонда - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Данная помощь определялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и искусство, правоохранительная деятельность, управление, общественный транспорт и связь, жилищно-коммунальное хозяйство, возмещение выпадающих доходов организациям, предоставляющим льготы согласно Федеральному закону "О ветеранах"). Министерству финансов РФ было рекомендовано при подготовке проектов федерального бюджета учесть положения Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах.
В 1998 году (ФЗ от 18.11.1998 N 172-ФЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О ветеранах") между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации произведено разграничение ответственности по Закону "О ветеранах", оплата установки квартирного телефона и льготы по абонентской плате за пользование им возложены на федеральный бюджет.
Федеральным законом от 02.01.2000 N 40-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О ветеранах" на субъекты Российской Федерации возложены расходы, связанные с реализацией прав и льгот по пользованию радио и коллективной антенной.
С 01.01.2000 введен в действие Бюджетный кодекс РФ, которым разграничены полномочия между органами власти разного уровня, а также законодательно закреплено, что если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение бюджетного финансирования, данный закон (правовой акт) должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов, и при необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней (ст. 83 БК РФ). Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что оказание финансовой помощи из федерального бюджета может быть осуществлено в следующих формах:
предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
предоставление субсидий и субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
предоставление кредитов;
предоставление бюджетной ссуды на покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Новгородская область - дотационная, и для выполнения возлагаемых на нее федеральными законами дополнительных полномочий необходимы и дополнительные финансовые ресурсы.
Согласно бюджетному законодательству средства для реализации полномочий, возложенных федеральными органами власти на субъект Российской Федерации (Новгородскую область), были учтены в составе финансовой помощи, оказываемой федеральным бюджетом области. Учитывая изложенное, следует отметить, что финансовые средства федерального бюджета, направляемые, в частности, на реализацию льгот по Закону "О ветеранах", нельзя рассматривать как ассигнования для финансирования лишь расходов, возложенных Законом либо иным правовым актом на федеральный бюджет, данные средства предназначались для выполнения обязательств, возложенных федеральными законодательными органами на бюджет субъекта Российской Федерации. Конкретно субвенций и субсидий на финансирование расходов по предоставлению льгот, возложенных федеральными законами на бюджет Новгородской области, в исследуемый период в область не поступало.
В федеральных законах "О федеральном бюджете на 1999 год", "О федеральном бюджете на 2000 год" не предусмотрено направление денежных средств субъектам РФ (Новгородской области) на реализацию льгот, предусмотренных Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Учитывая все изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу относительно того, что, несмотря на поступление в адрес Новгородской области ежегодно из федерального бюджета трансфертов, превышающих по сумме задолженность федерального бюджета по реализации льгот по законам "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", обязанность федерального бюджета по возмещению выпадающих доходов операторам, предоставившим льготное обслуживание отдельным категориям граждан на основании указанных выше законов, нельзя считать выполненной в полном объеме.
Трансферты предназначались по различным статьям социальных расходов и иным основаниям, лишь часть их, причем недостаточная, могла быть направлена на погашение задолженности федерального бюджета по возмещению ОАО "Северо-Западный Телеком" выпадающих доходов в связи с предоставлением им льгот отдельным категориям граждан на основании указанных выше законов.
То, что средства федерального бюджета, полученные субъектом РФ (Новгородской областью) по исследованным судом трансфертам, были использованы субъектом Российской Федерации строго по целевому назначению, подтверждается как представленными комитетом финансов Администрации Новгородской области доказательствами, так и тем, что Министерством финансов РФ за весь рассматриваемый период по итогам проверок о результатах исполнения бюджета области не было установлено нарушений, доказывающих нецелевое использование средств федерального бюджета.
Учитывая все вышеизложенное, суд апелляционной инстанции считает, что доводы апелляционной жалобы относительно того, что федеральным бюджетом обязанности по финансированию расходов, вызванных предоставлением льгот отдельным категориям граждан при исполнении федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", выполнены в полном объеме, в оставшейся части расходы должен компенсировать бюджет субъекта Российской Федерации, несостоятельны и полностью опровергаются как исследованными по делу доказательствами, так и положениями действующего в данной области правоотношений законодательства.
Также несостоятельными суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы относительно того, что федеральный бюджет должен нести ответственность по возмещению расходов, вызванных предоставлением льгот отдельным категориям граждан, лишь в пределах средств, предусмотренных на эти цели законом о бюджете на конкретный год.
Суд первой инстанции в обоснование своих выводов правомерно сослался на положения Определения Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 68-О по применению Закона РФ "О донорстве крови и ее компонентах" и абз. 3 ст. 239 БК РФ, согласно которым убытки организации, связанные с предоставлением льгот на основании законов, которые приняты законодателем при недостаточности средств на их реализацию и действия которых не приостановлены, должны возмещаться за счет федерального бюджета в лице Министерства финансов РФ.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.Жмаковского предусмотрено, что федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве последующего закона изменять положения других федеральных законов, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.
Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве - в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований - федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.
В силу статей 1 , 4 , 15 (части 1 и 4), 19 , 76 (части 1 и 2) и пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ структурирование системы федерального законодательства по общему правилу предполагает, что нормы, отменяющие или изменяющие определенные преимущества, компенсации и льготы, вносятся в текст того Федерального закона, которым они были установлены.
Поскольку, с одной стороны, федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а с другой - Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель вправе был приостановить на соответствующий бюджетный год выплаты расходов на предоставление льгот отдельным категориям граждан, только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться. Исходя из изложенного следует признать правомерным вывод суда первой инстанции о том, что федеральный бюджет в лице Министерства финансов РФ должен возместить расходы, связанные с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по федеральным законам "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", и расходы в части, финансирование которой не предусмотрено федеральными законами о бюджете на 1999 и 2000 годы. Ссылки подателя жалобы на то, что финансирование расходов по реализации льгот по вышеуказанным законам за 2000 год (кроме расходов, вызванных предоставлением льгот ветеранам за пользование услугами радио) федеральный бюджет осуществлял через Министерство труда и социального развития РФ и в соответствии с п. 10 ст. 158 БК РФ именно Министерство труда и социального развития должно выступать от имени казны Российской Федерации в суде, суд апелляционной инстанции находит несостоятельными.
Материалами дела установлено, что в 2000 году Министерству труда и социального развития на реализацию льгот отдельным категориям граждан по вышеназванным законам было выделено из федерального бюджета 100 млн. рублей в соответствии с Законом о бюджете на 2000 год, все полученные средства Министерством труда и социального развития РФ были надлежащим образом распределены, каких-либо нарушений при распределении полученных средств не установлено. При таких обстоятельствах Министерство труда и социального развития РФ (после реорганизации - Министерство здравоохранения и социального развития РФ) не может нести ответственность за недофинансирование федеральным бюджетом социальных программ по предоставлению льгот отдельным категориям граждан по вышеуказанным законам.
То, что, являясь главным распорядителем выделенных ему бюджетных средств, Министерство труда и социального развития РФ не представило в Министерство финансов РФ дополнительных заявок, изменений в бюджетную роспись по фактической потребности средств на реализацию требований федеральных законов о предоставлении льгот, не может служить основанием для привлечения данного федерального органа исполнительной власти к ответственности за неполное финансирование федеральным бюджетом взятых на себя публично-правовых обязательств. Данную ответственность в соответствии с требованиями абз. 3 ст. 239 БК РФ должна нести казна РФ в лице Министерства финансов РФ. Ссылка в апелляционной жалобе на то, что в соответствии со ст. 239 БК РФ (иммунитет бюджетов) взыскание на бюджетные средства может быть обращено лишь в двух случаях, по предмету настоящего спора взыскание на бюджетные средства не может обращаться, несостоятельна, поскольку, как уже указывалось выше, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, казна Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ должна нести ответственность за недофинансирование провозглашенных федеральным законодателем социальных программ.
Суд первой инстанции, обоснованно установив, что ущерб, возникший в связи с предоставлением льгот по Закону "О ветеранах" по оплате пользования радиоточкой в 2000 году, в размере 28 685 руб. 17 коп. подлежит взысканию с казны Валдайского района, ошибочно взыскал данную сумму ущерба с Администрации Валдайского района, не учел содержащееся в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.06.2002 указание на то, что в случае удовлетворения иска по рассматриваемой категории дел убытки взыскиваются с соответствующего финансового органа.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает необходимым решение суда первой инстанции в части взыскания ущерба в сумме 28 685 руб. 17 коп. с Администрации Валдайского района отменить, взыскать данную сумму ущерба в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" с казны Валдайского района в лице привлеченного для участия в деле в качестве надлежащего ответчика финансового комитета Администрации Валдайского района.
В ходе судебного разбирательства по делу истец - ОАО "Северо-Западный Телеком" - отказался от иска в части взыскания убытков в сумме 7 101 руб. 51 коп., возникших в результате предоставления льгот по Закону Новгородской области "О дополнительных льготах реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий", в связи с погашением убытков в данной сумме Администрацией Валдайского района.
Судом первой инстанции не решен вопрос о принятии отказа истца от иска в сумме 7 101 руб. 51 коп.
В связи с изложенным суд апелляционной инстанции считает необходимым решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований ОАО "Северо-Западный Телеком" на сумму 7 101 руб. 51 коп. отменить, принять отказ ОАО "Северо-Западный Телеком" от иска в данной части, прекратить производство по делу в этой части на основании п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 266 - 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции
Постановил:
Решение Арбитражного суда Новгородской области от 02.04.2004 по делу N А44-2113/01-С11 изменить.
В части взыскания с Администрации Валдайского района в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" ущерба в сумме 28 685 руб. 17 коп. решение суда отменить, в иске к Администрации Валдайского района отказать.
Взыскать с казны Валдайского района в лице финансового комитета Администрации Валдайского района в пользу ОАО "Северо-Западный Телеком" ущерб в сумме 28 685 руб. 17 коп.
В части отказа в иске на сумму 7 101 руб. 51 коп. решение суда отменить, производство по делу в этой части прекратить на основании п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с отказом истца от иска и принятием отказа Арбитражным судом.
В остальной части решение Арбитражного суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов РФ в лице УФК по Новгородской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа.
Председательствующий
В.П.ДУХНОВ
Судьи
Н.В.БОЧАРОВА
Н.В.ЯНЧИКОВА