Решение Челябинского УФАС России от 14.09.2004 г № 17-4/04
О нарушении Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»
Главе г. Копейска
М.П. Конареву
456618 Челябинская область г. Копейск,
ул. Ленина, 52
Начальнику МУ "УК ЖКХ"
В.П. Емельянову
456618 Челябинская область г. Копейск,
ул. Ленина, 52
ИПБОЮЛ Зайнакову Д.М.
456618 Челябинская область г. Копейск,
пр. Победы, 17-а
ИПБОЮЛ Похвалину А.Е.
456618 Челябинская область г. Копейск,
пр. Победы, 14
Директору МКП г. Копейска
"Ритуальные услуги"
А.А. Лейкеру
456618 Челябинская область г. Копейск,
ул. Темкина, 18
Директору ССПВПД ДООО "Мемориал"
Похвалину В.Е.
456618 Челябинская область г. Копейск,
ул. Победы, 14
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (Челябинское УФАС России) по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее Комиссия) в составе:
Председателя Комиссии: Козловой А.А. - заместителя руководителя Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии: Семеновой Е.Г. - главного специалиста отдела контроля финансовых рынков и государственных закупок;
Муздиной Е.В. - специалиста 1 категории отдела контроля за соблюдением антимонопольного и рекламного законодательства,
в присутствии представителей от:
Главы г. Копейск - Иксановой Н.А.
МУ "УК ЖКХ" - Сомова В.М.;
ИПБОЮЛ Зайнакова Д.М. - Зайнаковой И.А., Самариной Н.И.;
ИПБОЮЛ Похвалина А.Е. - не явился, извещен;
МКП "Ритуальные услуги" - Лейкера А.А.
ССПВПД ДООО "Мемориал" - Похвалина В.Е.,
рассмотрев дело N 17-4/04 о нарушении Главой г. Копейск (456618 г. Копейск Челябинской области, ул. Ленина 52) и МУ "УК ЖКХ" (456618 г. Копейск Челябинской области, ул. Ленина 52) п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
Установила:
В Челябинское УФАС России поступило заявление ИПБОЮЛ Зайнакова Д.М. (вход. N 0782 от 19.04.2004 Л.Д. 1) с жалобой на действия администрации г. Копейска и МУ "УК ЖКХ".
Зайнаков Д.М. имеет свидетельство о регистрации его в качестве предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица (свидетельство N 743000531, выдано Комитетом по управлению имуществом администрации г. Копейска 13.10.2003 Л.Д. 2).
В соответствии с представленным свидетельством о государственной регистрации Копейский межрайонный отдел государственной статистики Челябинского областного комитета государственной статистики осуществил учет и идентификацию индивидуального предпринимателя Зайнакова Д.М. по общероссийским классификаторам (Л.Д. 3).
ИПБОЮЛ Зайнакову Д.М. присвоен код ОКВЭД 93.03 - организация похорон и предоставление связанных с ними услуг.
Данная группировка включает: захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п. Эта группировка не включает: предоставление религиозных ритуальных услуг, продажу похоронных принадлежностей (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) .
На заседании Комиссии представитель ИПБОЮЛ Зайнакова Д.М. пояснил, что с момента предоставления гражданам ритуальных услуг их предприятие (салон "Ритуал") сталкивается с различными трудностями, которые исходят от администрации г. Копейска. Администрация г. Копейска неоднократно на их обращения о разрешении вывоза умерших (письмо вход. N 12-2111 от 22.03.2004 Л.Д. 15; письмо вход. N 12-121 от 24.02.2004 Л.Д. 13) и другим вопросам, связанным с организацией похорон, им разъясняла, что на основании выданного свидетельства о регистрации в качестве предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица, организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг заниматься нельзя, так как необходим статус специализированного предприятия. Заместитель главы города и Попечительский совет по вопросам похоронного дела считают, что в городе достаточно двух организаций, занимающихся захоронениями умерших.
Так, письмом (исх. N ОС/120/300 от 18.02.2004 Л.Д. 6) администрации г. Копейска за подписью заместителя Главы администрации города (Председателя комитета по вопросам социальной политики, Председателя Попечительского совета по вопросам похоронного дела В.Г. Бисерова) ИПБОЮЛ Зайнакову Д.М. было отвечено, что "во избежание случаев нарушения действующих санитарных правил и норм захоронения умерших, нарушений ФЗ "О погребении и похоронном деле", Постановлений Главы города "О погребении о похоронном деле", "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений в г. Копейске", комиссия считает достаточным производить захоронение в г. Копейске двумя организациями". Аналогичное положение содержится и в письме за подписью начальника МУ "УК ЖКХ" В.П. Емельянова (исх. N 12-211 от 05.05.2004 Л.Д. 37). Письмом МУ "УК ЖКХ" (исх. за N 12-121 от 01.03.2004 Л.Д. 14) на обращение ИПБОЮЛ Зайнакова Д.М. о выдаче разрешения на вывоз умерших из домов, больниц и т.д. было отвечено, что "во избежание случаев нарушения действующих санитарных норм и правил захоронения умерших, считаю нецелесообразным заключать с вами договор на оказание ритуальных услуг, Вы можете обратиться в МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" и ДООО "Мемориал" для решения вопроса подрядных отношений по выполнению определенных видов работ по оказанию ритуальных услуг". Вместе с тем, МУ "УК ЖКХ" направило письмо (исх. N 09/1260 от 21.07.2004 Л.Д. 73) в специализированную службу по вопросам похоронного дела (МКП г. Копейска "Ритуальные услуги") с указанием прекращения всякой с ИПБОЮЛ Зайнаковым Д.М. деятельности по захоронению умерших, что является вообще вытеснением последнего с рынка по организации похорон и предоставлением связанных с ними услуг в г. Копейске.
Также представитель ИПБОЮЛ Зайнакова Д.М. пояснил, что их предприятие неоднократно обращалось, как устно, так и письменно (письмо вход. от 28.07.2004 Л.Д. 89; письмо вход. от 12.08.2004 Л.Д. 90; письмо вход. от 01.09.2004 Л.Д. 137) в МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" с просьбой заключить договор о вывозе умерших за счет средств салона "Ритуал" и содержанию кладбищ, однако данные обращения МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" игнорирует. Вместе с тем, салон "Ритуал" участвует в содержании кладбищ, так как за каждое произведенное захоронение салон "Ритуал" вносит плату смотрителю кладбища в размере 100 рублей.
Представитель Главы г. Копейска пояснил, что организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг вправе заниматься лишь специализированные службы по вопросам похоронного дела, созданные органами местного самоуправления.
Представитель МУ "УК ЖКХ" пояснил, что предоставление ритуальных услуг в силу ФЗ "О погребении и похоронном деле" вправе осуществлять лишь специализированные службы по вопросам похоронного дела, созданные органами местного самоуправления либо хозяйствующие субъекты, которые наделены органом местного самоуправления статусом специализированный службы по вопросам похоронного дела. Иные хозяйствующие субъекты могут осуществлять лишь реализацию сопутствующих товаров (венков, памятников и т.д.) либо заключать договоры подряда с МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" по выполнению отдельных видов работ.
Представитель МУ "УК ЖКХ" представил на рассмотрение Комиссии протокол заседания Попечительского совета по вопросам похоронного дела от 26.03.2004 (Л.Д. 34 копия, Л.Д. 135 - оригинал), на основании которого Попечительский совет по вопросам похоронного дела решил "предложить Главе города присвоить статус специализированной службы по вопросам похоронного дела: МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" и ДООО "Мемориал". Также пояснил, что Постановлением Главы г. Копейска от 03.04.2004 N 53 (Л.Д. 29) статус специализированной службы по вопросам похоронного дела присвоен МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" (п. 3 Постановления), статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела ДООО "Мемориал" администрация г. Копейска не присваивала, но последний вправе осуществлять и осуществляет весь спектр услуг по погребению умерших, в том, числе и копку могил, так как имеет договор с МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" (Л.Д. 119). Более того, названным правовым актом предусмотрена обязанность МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" по заключению договора с ДООО "Мемориал" о порядке захоронения и участия в содержании кладбищ (п. 6 Постановления).
На вопрос Комиссии о правовом обосновании указания МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" прекращения договорных отношений с ИПБОЮЛ Зайнаковым Д.М. по захоронению умерших МУ "УК ЖКХ" пояснило, что "ИПБОЮЛ Зайнаков Д.М. договор с МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" не заключал, участия в содержании и обслуживании кладбищ не принимал, в силу ст. 432 ГК РФ ни одна из сторон не направляла оферты другой стороне и никаких устных соглашений по данному виду услуг не совершалось. Требование МУ "УК ЖКХ" означает, что без договорных отношений и без участия в содержании и обслуживании кладбищ г. Копейска деятельность ИПБОЮЛ Зайнакова противоречит действующему законодательству РФ. Кроме того, его деятельность противоречит Постановлению Главы города N 20 от 21.03.2003 (Л.Д. 64 - 67)..., которым предусмотрено, что право на копку могил и захоронение имеет только балансодержатель кладбища, т.е., МКП г. Копейска "Ритуальные услуги", что является основанием для отказа в захоронении умерших" (письмо исх. N 09/1433 от 27.08.2004 Л.Д. 94).
На запрос Челябинского УФАС России (исх. N 0925/4-9 от 17.05.2004 Л.Д. 22) заместитель Главы администрации города, начальник МУ "УК ЖКХ" В.П. Емельянов, пояснил, что "ИПБОЮЛ Зайнаков Д.М. в настоящее время незаконно производит захоронения умерших на кладбищах города, которые переданы в хозяйственное ведение специализированной службе МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" и оказывает услуги по продаже ритуальных принадлежностей..., а также без заключения договора произвел 17 захоронений в апреле 2004 г. и 20 захоронений в мае 2004 г.... МУ "УК ЖКХ" своими ответами от 01.03.2004 и от 03.05.2004 разъяснил Зайнакову Д.М. правила захоронения на территории г. Копейска и предложил обратиться в специализированную организацию МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" для решения вопроса подрядных отношений по выполнению определенных видов работ по оказанию ритуальных услуг согласно ГК РФ, но он намерен осуществлять захоронения самостоятельно, что противоречит законодательству РФ. На основании изложенного, ИПБОЮЛ Зайнакову Д.М. в доступе на рынок ритуальных услуг отказано" (письмо исх. N 09/1014 от 09.06.2004 Л.Д. 25 - 26).
Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон, Комиссия пришла к следующим выводам:
Похоронное дело - отрасль хозяйства Российской Федерации или ее субъекта, включающая в себя деятельность по оказанию ритуальных, юридических, производственных, обрядовых и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон (Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации. МДК 11-01.2002 (рекомендованы протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1)).
ФЗ от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 30 июня 2003 г.) ст. 28 ФЗ "О погребении и похоронном деле", регламентирующая порядок лицензирования отдельных видов услуг по погребению, исключена.
В соответствии с п. 2 ст. 25 ФЗ от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.
В соответствии с п. 2 ст. 29 указанного нормативного правового акта порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Согласно ст.ст. 25, 29 ФЗ "О погребении и похоронном деле" обязанностью создаваемых органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела является реализация предусмотренных нормами указанного Закона гарантий, в частности, обеспечение прав граждан на бесплатное предоставление участка земли для погребения умершего (ст. 7 Закона), предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня похоронных услуг (ст. 9 Закона), погребение умерших, не имеющих родственников либо законных представителей (ст. 12 Закона).
Указанный нормативный акт, а также иные нормы законодательства о похоронном деле не содержат запрет или иное ограничение прав хозяйствующих субъектов осуществлять организацию похорон и предоставление связанных с ними услуг.
Подтверждением данного вывода служит также норма п. 1 ст. 10 ФЗ "О погребении и похоронном деле", которая предусматривает, что "в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение...". Поскольку перечень лиц, которые вправе осуществить погребение умершего, не является исчерпывающим, то, следовательно, к их числу можно отнести и любого хозяйствующего субъекта, т.е. из закона вытекает право супруга, близких родственников, иных родственников и др. лиц обратиться за осуществлением погребения не только в специализированные службы по вопросам похоронного дела, созданные органом местного самоуправления.
Следовательно, ИПБОЮЛ Зайнаков Д.М. вправе осуществлять организацию похорон и предоставление, связанных с ними услуг, в том числе и копку могил в г. Копейске, без присвоения со стороны органа местного самоуправления статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела и без заключения договоров с МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" подряда по выполнению отдельных видов работ или им подобных, т.е., самостоятельно осуществлять весь спектр связанных с организацией похорон услуг, вместе с тем, ИПБОЮЛ Зайнаков Д.М. не лишается права заключать указанные договоры, как с МКП г. Копейска "Ритуальные услуги", так и иными хозяйствующими субъектами, занимающимися организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг.
В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается: необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.
Таким образом:
1.П. 15 Постановления Главы г. Копейска N 20 от 21.03.2003 "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Копейске", который предусматривает, что "право на копку могил и захоронение имеет только балансодержатель кладбища", не соответствует действующему законодательству, поскольку необоснованно предоставляет отдельному хозяйствующему субъекту МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке организации похорон и предоставлением связанных с ними услуг, необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов на указанном рынке, что влечет ущемление их интересов и имеет либо может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции.
2.П. 6 Постановления Главы г. Копейска N 53 от 03.04.2004 "Об упорядочении похоронного дела в городе Копейске", предусматривающий обязанность "МКП г. Копейска "Ритуальные услуги" заключить договор с ДООО "Мемориал" о порядке захоронения и участия в содержании кладбищ", не соответствует действующему законодательству, поскольку ограничивает самостоятельность хозяйствующего субъекта МКП г. Копейска "Ритуальные услуги", в части свободы заключения гражданско-правового договора (ст. 421 ГК РФ), необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, работающих на рынке организации похорон и предоставлением связанных с ними услуг и имеет либо может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
3.Действия МУ "УК ЖКХ", выраженные в направлении: письменного ответа ИПБОЮЛ Зайнакову Д.М. (исх. за N 12-121 от 01.03.2004) на его обращение (вход. N 12-121 от 24.02.2004), содержащего информацию о том, что "Вы можете обратиться в МКП "Ритуальные услуги" и ДООО "Мемориал" для решения вопроса подрядных отношений по выполнению определенных видов работ по оказанию ритуальных услуг"; письменного ответа ИПБОЮЛ Зайнакову Д.М. (исх. N 12-211 от 05.05.2004) на его обращение (вход. N 12-2111 от 22.03.2004), содержащего информацию о том, что "Комиссией по проверке качества организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений на территории города 06.02.2004 было решено во избежание случаев нарушения действующих санитарных правил и норм захоронения умерших, нарушений ФЗ "О погребении и похоронном деле", Постановлений Главы города "О погребении о похоронном деле", "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений в городе Копейске", комиссия считает достаточным производить захоронение в г. Копейске двумя организациями"; письма (исх. N 09/1260 от 21.07.2004) в МКП г. Копейска "Ритуальные услуги", содержащего информацию о том, что "предлагаю прекратить всякую деятельность с ИПБОЮЛ Зайнаковым Д.М. по захоронению умерших", не соответствуют действующему законодательству, поскольку необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта и имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Руководствуясь п. 1 ст. 27 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и п. 2.12 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, Комиссия
Решила:
1.Признать:
- П. 15 Постановления Главы г. Копейск N 20 от 21.03.2003 "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Копейске" и п. 6 Постановления Главы г. Копейска N 53 от 03.04.2004 "Об упорядочении похоронного дела в городе Копейске", противоречащими п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
- Действия МУ "УК ЖКХ", выраженные в направлении писем (исх. за N 12-121 от 01.03.2004; исх. N 12-211 от 05.05.2004), в части содержащейся в них информации, в адрес ИПБОЮЛ Зайнакова Д.М. и направлении письма (исх. N 09/1260 от 21.07.2004), в части содержащейся в нем информации, в МКП г. Копейска "Ритуальные услуги", противоречащими п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
2.Выдать Главе г. Копейск предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
3.Выдать МУ "УК ЖКХ" предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии:
А.А.КОЗЛОВА
Члены комиссии:
Е.Г.СЕМЕНОВА
Е.В.МУЗДИНА
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2004-09-14 Приложение к Решению от 14 сентября 2004 года № 17-4/04 Предписание