Постановление от 19.03.2008 г № 2-П
По делу о толковании части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) о гарантиях общедоступности и бесплатности дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей А.С. Антонова, Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием заявителя народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З.А. Корниловой, министра образования Республики Саха (Якутия) Ф.В. Габышевой, полномочного представителя Президента Республики Саха (Якутия) в Конституционном суде Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Н.А. Слепцовой, представителей Правительства Республики Саха (Якутия) Ю.П. Позднякова и С.М. Гурьевой рассмотрел в открытом заседании дело о толковании части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) о гарантиях общедоступности и бесплатности дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Поводом к рассмотрению данного дела явился запрос народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З.А. Корниловой.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании названных положений части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.С. Антонова, выступления заявителя и других участников судебного заседания и исследовав представленные документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия),
Установил:
1.Статья 22 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляет: "Каждый имеет право на образование, выбор форм его получения. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях". Согласно статье 22 Конституции, среднее общее образование обязательно; статья 22 Конституции предусматривает, что республика устанавливает государственные образовательные стандарты, включающие национально-региональные компоненты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Как полагает народный депутат З.А. Корнилова, неопределенность в понимании соответствующих положений Конституции обнаружилась в связи с рассмотрением в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) проекта Закона Республики Саха (Якутия) "Об учебных изданиях для учреждений дошкольного и общего среднего (полного) образования Республики Саха (Якутия)". В проекте закона предлагается закрепить нормы о том, что учебные издания предоставляются обучающимся в бесплатное пользование в течение учебного года, при этом правом бесплатного пользования учебными изданиями в первую очередь обладают дети-сироты, дети-инвалиды, дети из многодетных (с тремя и более детьми) и малоимущих семей, представители малочисленных народов Севера.
По мнению заявителя, неясно, относится ли бесплатность образования к обеспечению учащихся учебной литературой; а если да, то по всем ли предметам. Ходатайствующая сторона указывает также на неопределенность указанных положений Конституции в части установления объема финансирования для приобретения учебных изданий по заявкам государственных и муниципальных образовательных учреждений. В запросе по существу ставится вопрос и о порядке обеспечения учащихся бесплатной учебной литературой. Запрос отвечает требованиям статьи 111 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" и увязан с приведенной в обращении конкретной правовой ситуацией.
Таким образом, предметом толкования в данном деле являются положения части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) о бесплатности образования применительно к обеспечению учащихся учебными изданиями во взаимосвязи с положениями частей 3 и 4 этой статьи.
2.Положение части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) о бесплатности образования может быть истолковано исходя из основ конституционного строя республики и понимания права на образование в Российской Федерации.
Согласно статье 2 Конституции Республики Саха (Якутия), государство имеет основной задачей создание условий для материального благосостояния и духовного развития народа, равных возможностей всем гражданам. Приведенное положение основ конституционного строя республики как общая цель ее государственного управления реализуется и в образовательной деятельности, являющейся стратегической (приоритетной) сферой, связанной с качеством населения республики. В системе возникающих здесь отношений особое значение имеет право на образование.
Конституционное право на образование (статья 43 Конституции Российской Федерации) имеет несколько аспектов. Оно может быть понято как свобода получать образование в соответствии с собственными желаниями и возможностями, руководствуясь убеждениями родителей. В другом случае фиксируется право на образование в смысле свободного доступа к образованию всех независимо от пола, национальности, места жительства, социального положения. В третьем случае право на образование - это право на бесплатное образование. Право на образование как средство решения конституционно значимых целей формирования личности выступает в качестве целенаправленного процесса, состоящего из совокупности значимых действий, и нуждается в организационно-правовых, материально-технических, бюджетно-финансовых ресурсах государства.
Учитывая роль и значение образования в обществе, в Конституции республики закреплены обязательность получения среднего общего образования и его государственные гарантии. Из содержания части 1 статьи 22 Конституции следует, что бесплатность образования гарантируется государством при получении дошкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Бесплатность образования означает возмещение государством затрат (расходов) на получение образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Материальной основой государственной гарантии бесплатности образования выступает государственное и (или) муниципальное финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.
Бесплатность образования должна занимать наиболее существенные части расходных обязательств республики по вопросам образования. Получение перечисленных в части 1 статьи 22 Конституции видов образования связано с реализацией основных образовательных программ. При этом учащиеся обеспечиваются возможностью безвозмездно пользоваться учебниками и учебными изданиями из фонда библиотек образовательных учреждений. Закон Республики Саха (Якутия) от 23 мая 1995 года "Об образовании" предусматривает передачу учебников и учебных пособий в оперативное управление образовательных учреждений. Законодательством республики учебник признается обязательным компонентом образования, обладающий свойствами источника знаний. Учебник утверждается органом управления, его содержание должно соответствовать учебной программе и образовательным стандартам.
Положение части 1 статьи 22 Конституции республики закрепляет юридическое равенство всех обучающихся в обеспечении бесплатными учебниками, что означает недопустимость различий в этом вопросе по признаку языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья, социального и имущественного положения. Вместе с тем, юридическое равенство не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем. Так, в качестве меры социальной поддержки возможно установление первоочередного обеспечения детей-сирот, детей-инвалидов, детей из многодетных (с тремя и более детьми) и малоимущих семей, детей представителей коренных малочисленных народов Севера безвозмездными учебниками и учебными пособиями.
3.Ходатайствующая сторона считает, что обеспечение учащихся учебной литературой финансируется в недостаточном объеме. Так для полного обеспечения каждого учащегося комплектом учебных изданий, с учетом сроков их использования, требуется выделять ежегодно из государственного бюджета 63 млн рублей. Между тем в 2007 году на эти цели было выделено только 46 млн рублей, в том числе 14 млн рублей за счет Государственной целевой программы развития образования в республике. Заявки муниципальных образований на учебные издания удовлетворены только на 35%. Сказанное, как отмечает заявитель, отражается на материально-технической базе образования и на качество обучения.
В указанном заявителем аспекте толкование может быть осуществлено с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения и уровня их финансирования.
Согласно статье 72 (пункт "е" части 1) Конституции Российской Федерации, общие вопросы образования относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании" с последующими изменениями и дополнениями относят к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации вопросы организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в общеобразовательных учреждениях субъекта федерации; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации.
Представленное разграничение порождает обязательства республики, в соответствии с которыми закреплены полномочия ее органов государственной власти, в том числе по вопросам обеспечения общедоступности и бесплатности образования. Согласно ст. 2 Конституции, Республика Саха (Якутия) имеет основной целью и задачей создание условий для материального благосостояния и духовного развития народа, равных возможностей всем гражданам. В соответствии со статьей 38 Конституции республика осуществляет управление системой народного образования. Государственное Собрание (Ил Тумэн) во исполнение своих полномочий принимает законы и утверждает Государственный бюджет Республики Саха (Якутия).
В настоящее время определение нормативов на соответствующие расходы осуществляется органами исполнительной власти. С 1 июня 2007 года Правительство республики своим постановлением N 233 ввело в действие методику формирования объема субвенций муниципальных районов и городских округов на финансирование государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в расчете на одного обучающегося.
Статья 22 Конституции, закрепляя принципы общедоступности и бесплатности образования, не устанавливает обязательного объема финансирования таких гарантий. При этом незыблемым остается приоритет бюджетного финансирования обеспечения бесплатности образования. Из этого следует, что распределение республиканских ресурсов на приобретение учебной литературы для пополнения школьных библиотек должно осуществляться в объеме и порядке, установленном нормативными правовыми актами республики, и в рамках государственного бюджета.
Финансирование расходов на приобретение учебников федерального перечня и на издание учебной литературы республиканского перечня осуществляется из государственного бюджета республики. При этом объем финансирования обеспечения учащихся учебниками на каждый учебный год должен соответствовать месту и роли этого обеспечения в системе гарантий общедоступности и бесплатности образования. Из этого следует, что объем финансирования безвозмездного пользования учащимися учебной литературой не обязательно может соответствовать общей численности обучающихся по всем программам и предметам обучения.
Основным критерием обеспечения учащихся правом бесплатно пользоваться учебной литературой является уровень финансирования образовательных учреждений. В соответствии с природой этого права его объем не может быть ни заниженным, ни завышенным.
Чрезмерное завышение государственного финансирования способно нивелировать конституционную обязанность родителей заботиться об обучении своих детей (ч. 3 ст. 22). Чрезмерное занижение уровня финансирования нельзя считать совместимым с положениями статьи 22 Конституции о том, что среднее образование является обязательным ; республика устанавливает государственные общеобразовательные стандарты , а также с обязанностью республики исполнять федеральные стандарты образования. Ввиду своего негативного потенциала занижение финансирования не согласуется с конституционной целью формирования общества равных возможностей (ст. 2), и потому такой уровень финансирования соответствующих отношений находится за пределами конституционных требований о бесплатном образовании.
Выделение средств из бюджета республики, необходимых для финансирования расходов на приобретение и издание учебников федерального и республиканского перечней, требует законодательно установленного порядка. В связи с чем законодатель вправе самостоятельно определить форму и порядок обеспечения учащихся учебной литературой на безвозмездной основе.
Таким образом, объем и порядок выделения средств из бюджета республик на финансирование расходов по обеспечению безвозмездного пользования учебной литературой должны быть соразмерными целям подготовки вхождения обучающихся в общество равных возможностей.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 статьи 88 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), статьями 108 - 113 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Постановил:
1.По смыслу части 1 статьи 22 Конституции Республики Саха (Якутия) бесплатность дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях обеспечивается государственными гарантиями, в том числе и предоставлением обучающимся возможности безвозмездного пользования учебными изданиями из фондов библиотек образовательных учреждений в течение всего учебного года.
2.Безвозмездность пользования учебными изданиями гарантируется каждому обучающемуся независимо от языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья, социального и имущественного положения. В образовательных учреждениях, находящихся в ведении республики и муниципальных образований, законодательством республики могут быть установлены меры социальной поддержки отдельных категорий учащихся в целях реализации их конституционного права на образование.
3.Объем и порядок выделения средств из бюджета республики, необходимых для финансирования расходов на приобретение и издание учебников федерального и республиканского перечней для их безвозмездного пользования учащимися, определяются в соответствии с нормативами, установленными государственными органами власти и органами местного самоуправления и должны быть соразмерными потребностям реализации основных общеобразовательных стандартов и программ.
4.Данное толкование является официальным и общеобязательным для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и граждан.
5.Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
3.Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ