Решение Челябинского УФАС России от 13.02.2007 г № 51-4/06
О нарушении пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»
Собрание депутатов
города Троицка
Челябинской области
ул. Климова, 7, г. Троицк,
Челябинская область, 457100
Комиссия Челябинского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии: - Сапрыкина Н.В. - и.о. руководителя Челябинского УФАС России; Члены Комиссии: - Семенова Е.Г. - начальник отдела антимонопольного контроля Челябинского УФАС России; - Муздина Е.В. - главный специалист- эксперт отдела антимонопольного контроля Челябинского УФАС России
в отсутствии представителя Собрания депутатов города Троицка Челябинской области (надлежаще извещен), рассмотрев дело N 51-4/06 о нарушении Собранием депутатов города Троицка Челябинской области (ул. Климова, 7, г. Троицк, Челябинская область, 457100) п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
Установила:
В ходе анализа решения Собрания депутатов города Троицка Челябинской области от 16.11.2005 N 155 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Троицка" (далее - Положение) Челябинским УФАС России были выявлены следующие положения, несоответствующие действующему законодательству:
Пункт 23: Перевозчик (группа Перевозчиков) обязан заключить договор с Организатором пассажирских перевозок, принципы деятельности которого определены настоящим Положением, и своевременно производить отчисления в бюджет города, согласно ранее заключенному договору;
Пункт 30: Договор между Организатором пассажирских перевозок на территории города Троицка и Перевозчиком (группой Перевозчиков) в обязательном порядке включает положение о фиксированной сумме денежных средств, причитающейся для перечисления в бюджет (подп. 4);
Пункт 39: При рассмотрении вопроса целесообразности открытия, изменения, закрытия маршрута учитываются: положительный или отрицательный социальный эффект от реализации предложения; возможность проведения мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно-транспортных происшествий на маршруте (с указанием источника финансирования и ответственных лиц); наличие возможности реализации принимаемого решения за счет средств бюджетов, предусмотренных на соответствующих финансовый год (в том числе наличие возможности компенсировать действующим Перевозчикам увеличением расходов или снижение доходов в объемах, установленных настоящим Положением) (подп. 2, 5, 8);
Пункт 40: Перевозчик (действующий или потенциальный), обратившийся с предложением об организации маршрута, при положительном решении вопроса по организации маршрута имеет преимущественное (при прочих равных условиях) и необязательное право обслуживать этот маршрут;
Пункт 42: К заявлению прилагаются следующие документы:
- справка налогового органа об отсутствии задолженности Перевозчика на конец квартала, предшествующего времени подачи заявления (подп. 3);
- справка Управления Государственного автодорожного надзора по Челябинской области о наличии (отсутствии) нарушений Перевозчиком условий лицензирования за предыдущий календарный год и прошедший период текущего года подачи заявления (подп. 4);
- справка ГИБДД города Троицка о наличии (отсутствии) нарушений Перевозчиком Правил дорожного движения и других действующих нормативных правовых актов, определяющих деятельность Перевозчиков за предыдущий календарный год и прошедший период текущего года подачи заявления (подп. 5);
- справка об отсутствии задолженности перед Организатором пассажирских перевозок за предыдущий период (подп. 6);
- технико-экономическое обоснование целесообразности открытия, изменения или закрытия маршрута, включающее в себя: обследование пассажиропотоков (имеющихся или предполагаемых); стоимость проезда для маршрутов, где осуществляется регулирование тарифов и (или) предоставление любых видов льгот отдельным категориям граждан - оценочные данные по изменению бюджетного финансирования; акт обследования Перевозчиком дорожных условий; сведения о том, как реализация предложения отразится на деятельности действующих маршрутов (всех видов транспорта); положительный или отрицательный социальный эффект от реализации предложения; пояснительную записку с обоснованием целесообразности предложения (подп. 7);
- подп. 2 п. 7 Положения о комиссии по организации пассажирских перевозок на внутримуниципальной маршрутной сети в городе Троицке (приложение к Положению): Комиссия принимает решение о целесообразности открытия новых маршрутов и закрытии существующих маршрутов, не представляющих социальную значимость для населения города.
Собрание депутатов города Троицка Челябинской области считает, что положения решения от 16.11.2005 N 155 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Троицка" не нарушают антимонопольное законодательство (письмо от 24.01.2007 N 01/09).
Изучив материалы дела, Комиссия Челябинского УФАС России по рассмотрению дела N 51-4/06 пришла к выводу о наличии в действиях Собрания депутатов города Троицка Челябинской области, выразившихся в принятии решения от 16.11.2005 N 155 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Троицка", которое имеет либо может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции в сфере пассажирских перевозок, нарушения п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
В соответствии с подп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно п. 6 ст. 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" для реализации своих организационных полномочий городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города, обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе.
В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, осуществление организационных, контрольных полномочий возможно только на основе действующего законодательства. Решение вопросов местного значения не может быть независимым от федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации. Акты и действия органов местного самоуправления не должны предполагать произвольное ограничение гражданских прав и свобод.
Следовательно, принимая муниципальные правовые акты, Собрание депутатов города Троицка Челябинской области не вправе расширять требования, установленные федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации.
Нарушения антимонопольного законодательства Собранием депутатов города Троицка Челябинской области выразились в следующем.
1) Пункт 42 Положения устанавливает перечень документов, необходимых для получения разрешения на открытие маршрута.
В действующем законодательстве отсутствует отдельная норма, которая бы предусматривала перечень документов для получения разрешения на открытие маршрута. Органам местного самоуправления при определении подобного перечня необходимо руководствоваться следующими положениями.
1.В соответствии со ст.ст. 23, 49 Гражданского кодекса Российской Федерации предприниматели и юридические лица вправе осуществлять предпринимательскую деятельность с момента государственной регистрации, а отдельные виды деятельности - только после получения лицензии. Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановлению Правительства РФ от 30.10.2006 N 637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)" лицензированию подлежат перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.
2.Согласно п. 6 ст. 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" для реализации своих организационных полномочий городская администрация утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города.
3.В соответствии с п. 13 Порядка организации обслуживания населения пассажирским автобусным транспортом общего пользования в Челябинской области (утв. Постановлением Губернатора Челябинской области от 19.07.2004 N 362) межмуниципальные и внутримуниципальные маршруты считаются открытыми при наличии у перевозчика:
- лицензии на право осуществления пассажирских перевозок;
- разрешения организатора (заказчика) на осуществление перевозок;
- решения организатора (заказчика) о внесении маршрута в соответствующий Реестр пассажирских маршрутов;
- схемы опасных участков, согласованной с соответствующими органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Челябинской области (при межмуниципальных перевозках - с управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел Челябинской области, при внутримуниципальных - с управлениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения управлений внутренних дел, отделов внутренних дел Челябинской области);
- документов (договоров), подтверждающих наличие системы диспетчирования и отчетности о выполненных пассажироперевозках.
Довод Собрания депутатов города Троицка Челябинской области о соответствии п. 42 Положения действующему законодательству, определяющему порядок лицензирования перевозок пассажиров автомобильным транспортом, Комиссией не может быть принят во внимание. Так как, во-первых, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637 регулирует отношения между лицензирующим органом (Федеральной службой по надзору в сфере транспорта) и соискателем лицензии (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности), и не распространяется на отношения между органом местного самоуправления и перевозчиком. Во-вторых, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637 не содержит рассматриваемых требований п. 42 Положения.
Следовательно, для открытия маршрута перевозчику необходимо иметь следующие документы:
- свидетельство о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- лицензию на право осуществления перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек;
- разработанный маршрут и график движения транспорта;
- схему опасных участков, согласованную с соответствующими органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Челябинской области (при межмуниципальных перевозках - с управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел Челябинской области, при внутримуниципальных - с управлениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения управлений внутренних дел, отделов внутренних дел Челябинской области);
- документы (договоры), подтверждающие наличие системы диспетчирования и отчетности о выполненных пассажироперевозках.
Таким образом, Собрание депутатов города Троицка Челябинской области в подп. 3, 4, 5, 6, 7 п. 42 Положения необоснованно расширило перечень необходимых документов для открытия маршрута.
2) Определение целесообразности осуществления перевозок на каком-либо маршруте, социальной значимости маршрута для населения города является правом предпринимателя и не должно являться для органа местного самоуправления основанием для отказа в допуске перевозчиков на маршрут либо основанием для закрытия действующего маршрута.
Ни один из нормативных правовых актов Российской Федерации не допускает возможность ограничения количества участников рынка, имеющих необходимую лицензию и намерение осуществлять маршрутные перевозки пассажиров. Основополагающие принципы антимонопольного законодательства предполагают развитие конкуренции на товарных рынках и добросовестную состязательность хозяйствующих субъектов.
Вместе с тем, органы местного самоуправления в целях обеспечения безопасности дорожного движения вправе ограничивать количество перевозчиков пассажиров в соответствующем муниципальном образовании. Однако отказ перевозчику в согласовании маршрута предполагает всестороннее изучение органом местного самоуправления критериев, наличие которых предполагает вынужденное ограничение количества участников рынка (изучение пассажиропотока, пропускной способности дорог и т.д.).
Довод Собрания депутатов города Троицка Челябинской области о том, что "в Постановлении Губернатора Челябинской области от 19.07.2004 N 362 "Об утверждении порядка организации обслуживания населения пассажирским автобусным транспортом общего пользования в Челябинской области" указано, что организатор на основании актов обследования, которые и определят социальную значимость маршрута для населения города, принимает решение об открытии, продолжении эксплуатации или приостановлении и закрытии маршрутов" не соответствует действительности. Так, в п. 14 указанного Постановления установлено, что организатор на основании актов обследования принимает решение об открытии, продолжении эксплуатации или приостановлении и закрытии маршрутов. Расширительное толкование указанной нормы не допускается. Более того, именно на основании актов обследования организатор принимает решение об открытии, продолжении эксплуатации или приостановлении и закрытии маршрутов, а не как установило Собрание депутатов города Троицка Челябинской области в подп. 2 п. 7 Положения о комиссии по организации пассажирских перевозок на внутримуниципальной маршрутной сети в городе Троицке (приложение к Положению) - Комиссия принимает решение о целесообразности открытия новых маршрутов и закрытии существующих маршрутов, не представляющих социальную значимость для населения города.
В соответствии с п. 4.15 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (утв. Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2) с целью оценки соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, безопасности движения комиссией, утвержденной соответствующими органами исполнительной власти, производится обследование автобусных маршрутов перед их открытием и в процессе эксплуатации - не реже двух раз в год (к осенне-зимнему и весенне-летнему периоду) в порядке, определяемом действующими законодательными и иными нормативными правовыми документами. Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов (п. 4.17).
Таким образом, подп. 2, 5, 8 п. 39 Положения и подп. 2 п. 7 приложения к Положению не соответствуют действующему законодательству.
3) В действующем законодательстве отсутствует право органа местного самоуправления (организатора пассажирских перевозок) требовать от перевозчика отчислять в бюджет города фиксированную сумму денежных средств.
Довод Собрания депутатов города Троицка Челябинской области о том, что "условие о необходимости перечисления денежных средств в бюджет города обусловлено тем, что осуществление органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, в том числе и в области обеспечения безопасности дорожного движения, являются расходными обязательствами городского округа (Бюджетный кодекс РФ и п. 4. ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения")" Комиссией не принимается. Так как положение о том, что полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований не может быть обусловлено требованием органа местного самоуправления отчисления перевозчиками в бюджет города фиксированной суммы денежных средств. Средства для выполнения функций органа местного самоуправления должны быть предусмотрены в бюджете муниципального образования.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Также в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.
Таким образом, п. 23 в части обязанности перевозчика (группы перевозчиков) своевременно производить отчисления в бюджет города и подп. 4 п. 30 Положения не соответствуют действующему законодательству.
4) Несостоятельна ссылка Собрания депутатов города Троицка Челябинской области в обоснование правомерности п. 40 Положения на определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.09.2003 N 58-ГОЗ-30, в котором указано, что "организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется и посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах". Так как, во-первых, предметом данного определения являлся анализ Постановления Главы Администрации Хабаровского края от 20.07.2000 N 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и международном сообщении на территории Хабаровского края", вводящего конкурсный отбор перевозчиков. Во-вторых, п. 40 Положения, который предусматривает преимущественное положение перевозчика (действующего или потенциального) по отношению к другим перевозчикам, не может относиться к организации мер по безопасности дорожного движения посредством выбора перевозчиков.
Действующее законодательство Российской Федерации направлено на развитие конкуренции, на создание равных условий действия хозяйствующих субъектов на рынке и содержит запрет на создание преимущественных условий для какого-либо субъекта.
Таким образом, п. 40 Положения не соответствует действующему законодательству.
Согласно п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Таким образом, Собрание депутатов города Троицка Челябинской области своими действиями, выразившимися в принятии Решения от 16.11.2005 N 155 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Троицка", которое имеет либо может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции в сфере пассажирских перевозок, нарушает п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать действия Собрания депутатов города Троицка Челябинской области, выразившиеся в принятии Решения от 16.11.2005 N 155 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Троицка", которое имеет либо может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции в сфере пассажирских перевозок, противоречащими п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
2.Выдать Собранию депутатов города Троицка Челябинской области предписание о прекращении нарушения п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
3.Выдать Собранию депутатов города Троицка Челябинской области рекомендации.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии:
Н.В.САПРЫКИНА
Члены Комиссии:
Е.Г.СЕМЕНОВА
Е.В.МУЗДИНА
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕКОМЕНДАЦИИ
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе: Н.В. Сапрыкина, Е.Г. Семенова, Е.В. Муздина на основании своего решения от 13 февраля 2007 года по делу 51-4/06 о нарушении Собранием депутатов города Троицка Челябинской области (ул. Климова, 7, г. Троицк, Челябинская область, 457100) пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
РЕКОМЕНДУЕТ:
Собранию депутатов города Троицка Челябинской области в целях недопущения нарушений пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в добровольном порядке в срок до 16 апреля 2007 года внести соответствующие изменения в пункты 4, 22, 38 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории города Троицка, утв. Решением Собрания депутатов города Троицка Челябинской области от 16.11.2005 N 155, (далее - Положение).
1.Пункт 4 Положения устанавливает, что основным принципом организации транспортного обслуживания населения в границах города Троицка является проведение муниципальной политики обеспечения приоритета общественного транспорта и реализации комплексного подхода к организации движения транспорта, повышения комфортности пассажирских перевозок и сокращения времени в пути.
Действующее законодательство Российской Федерации направлено на развитие конкуренции, на создание равных условий действия хозяйствующих субъектов на рынке и содержит запрет на создание преимущественных условий для какого-либо субъекта.
Следовательно, необходимо исключить из п. 4 Положения норму о том, что основным принципом организации транспортного обслуживания населения в границах города Троицка является проведение муниципальной политики обеспечения приоритета общественного транспорта, так как данная норма создает преимущественное положение отдельным хозяйствующим субъектам.
2.Пункт 22 Положения устанавливает, что положительное решение по обслуживанию действующим или потенциальным Перевозчиком маршрута не принимается комиссией при наличии за прошедший или текущий год нарушения условий лицензирования и (или) зарегистрированных по вине Перевозчика дорожно-транспортных происшествий, приведших к ранению или гибели людей.
Необходимо отметить, что в случаях, указанных в п. 22 Положения, перевозчик понесет ответственность, предусмотренную действующим законодательством, а за одно и тоже нарушение запрещено возлагать две меры ответственности.
Вместе с тем, учитывая, что функция по обеспечению дорожной безопасности возложена на органы местного самоуправления, целесообразней изложить п. 22 Положения в следующей редакции: при прочих равных условиях, комиссией при принятии решения по обслуживанию маршрута будет учитываться наличие у действующего или потенциального Перевозчика за прошедший или текущий год нарушений условий лицензирования и (или) зарегистрированных по вине Перевозчика дорожно-транспортных происшествий, приведших к ранению или гибели людей.
3.Пункт 38 Положения устанавливает, что положительное решение Организатором пассажирских перевозок на территории города Троицка вопроса по открытию и изменению маршрута должно быть одобрено Комиссией по организации пассажирских перевозок на внутримуниципальной маршрутной сети, после чего рассматривается вопрос о кандидатуре Перевозчика, которому будет поручено обслуживание маршрута.
Однако не прописана процедура предоставления перевозчикам такого маршрута: по конкурсу или опубликованием в официальных печатных изданиях муниципального образования информации о наличии маршрута, требующего обслуживания. Таким образом, необходимо конкретизировать процедуру предоставления Организатором пассажирских перевозок на территории города Троицка маршрута перевозчикам.
Об исполнении рекомендаций сообщить в Челябинское УФАС России в срок до 19 апреля 2007 года.
За уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение настоящих рекомендаций будут применены дополнительные меры антимонопольного реагирования в соответствии с действующим законодательством.
Председатель Комиссии:
Н.В.САПРЫКИНА
Члены Комиссии:
Е.Г.СЕМЕНОВА
Е.В.МУЗДИНА
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2007-02-13 Приложение к Решению от 13 февраля 2007 года № 51-4/06 Предписание