Решение от 01.08.2006 г № А44-1087/2006-10
О признании недействующим постановления Администрации Великого Новгорода от 14.03.2005 N 38 «Об утверждении среднегодовых норм накопления твердых отходов от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода»
1 августа 2006 года
(извлечение)
Рассмотрев в судебном заседании дело по иску первого заместителя прокурора Новгородской области к Администрации Великого Новгорода (при участии третьих лиц - ЗАО "Н", Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Новгородской области) о признании недействующим постановления Администрации Великого Новгорода от 14.03.2005 N 38,
Установил:
Первый заместитель прокурора Новгородской области обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением в порядке ст. ст. 52, 192 АПК РФ о признании недействующим постановления Администрации Великого Новгорода от 14.03.2005 N 38 "Об утверждении среднегодовых норм накопления твердых отходов от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода" (далее - постановление), мотивируя свои требования тем, что данное постановление противоречит ст. ст. 8, 18 ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. ст. 7, 19 ФЗ "Об охране окружающей среды", постановлениям Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 "О федеральной службе по экологическому и технологическому надзору", от 16.06.2000 N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" и принято с превышением полномочий, предоставленных действующим законодательством органам местного самоуправления.
Приняв незаконное постановление по утверждению норм накопления твердых отходов, Администрация Великого Новгорода нарушила права юридических лиц и граждан-предпринимателей.
В судебном заседании представитель прокуратуры области требования поддержал по вышеизложенным основаниям.
Администрация Великого Новгорода в отзыве на иск и дополнении к отзыву, а также ее представитель в судебном заседании в удовлетворении заявленного требования просили отказать, мотивируя тем, что согласно пп. 16, 17 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшего на момент принятия оспариваемого постановления, к их полномочиям были отнесены вопросы благоустройства территории муниципального образования, организация утилизации и переработки бытовых отходов. В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статьей 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Во исполнение указанных полномочий решением Новгородской городской Думы от 04.05.2000 N 922 утверждены Правила уборки, обеспечения чистоты и порядка в Великом Новгороде, которыми определен порядок сбора, вывоза и размещения твердых отходов по единой планово-регулярной системе. В целях оптимизации работ по сбору и вывозу твердых отходов распоряжением N 892рм Администрации Великого Новгорода 03.03.2004 была создана комиссия по определению норм накопления твердых отходов путем фактического замера образующихся твердых отходов в местах их накопления. Расчет среднегодовых норм накопления твердых отходов выполнен в соответствии с рекомендациями по определению норм накопления твердых отходов для городов РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 9 марта 1982 года. Установленные нормы накопления носят рекомендательный характер для организаций и индивидуальных предпринимателей.
Доводы заявителя о превышении полномочий Администрации Великого Новгорода при принятии оспариваемого постановления не соответствуют действительности по причине того, что нормы накопления твердых отходов не являются ни нормативом образования отходов, ни лимитом на их размещение.
Оспариваемое постановление не нарушает права и интересы юридических лиц и предпринимателей, а позволяет оптимизировать работу по заключению договоров организациями и индивидуальными предпринимателями со специализированной организацией, осуществляющей сбор, вывоз и захоронение твердых бытовых отходов, поскольку в этом случае количество удаляемых твердых отходов устанавливается как плановое среднемесячное накопление этих отходов, и позволяет избежать дополнительных замеров образования твердых бытовых отходов, сократить расходы по их вывозу.
Представитель 3-го лица (ЗАО "Н") разделяет позицию Администрации Великого Новгорода по основаниям, изложенным в отзыве на заявление прокуратуры Новгородской области.
Представитель Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Новгородской области полагает, что порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов, в том числе в непроизводственной сфере, при принятии оспариваемого постановления нарушен. Лимиты на размещение отходов устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами. Объемы образования отходов должны соответствовать объемам отходов, вывезенным и захороненным на полигоне ТБО.
Для получения лимитов на размещение отходов индивидуальные предприниматели и юридические лица сами разрабатывают проекты нормативов образования отходов. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Выслушав пояснения представителей сторон и третьих лиц, исследовав материалы дела, Арбитражный суд полагает требование подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов Арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативно-правовой акт.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или Арбитражный суд в установленном законом порядке.
Предметы ведения местного самоуправления определены статьей 6 вышеназванного Федерального закона. Согласно пп. 17 п. 2 этой статьи в ведении местного самоуправления находится организация утилизации и переработки бытовых отходов.
Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 8 устав муниципального образования определяет вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования.
В соответствии с Уставом Великого Новгорода к полномочиям Администрации Великого Новгорода относятся обеспечение проведения мероприятий по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых отходов. Согласно статье 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, органы местного самоуправления обязаны руководствоваться федеральными законами (на момент принятия оспариваемого постановления).
Согласно статье 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Полномочия мэра города Великий Новгород предусмотрены ст. 27 Устава, в которой отсутствует полномочие на принятие актов по нормированию отходов.
Как следует из материалов дела, мэр Великого Новгорода на основании результатов работы комиссии, созданной Администрацией Великого Новгорода для определения норм накопления твердых отходов от организаций и индивидуальных предпринимателей, принял нормативный акт от 14.03.2005 N 38 "Об утверждении среднегодовых норм накопления твердых отходов от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода", которым утверждены среднегодовые нормы накопления твердых отходов от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода в зависимости от сферы их деятельности и рассчитаные на 1 квадратный метр, 1 посадочное место (место), на 1 учащегося, 1 посетителя, на 1 койко-место, на 1 сотрудника, на единицу транспорта.
Исходя из действующего законодательства разработка и принятие нормативных актов в области обращения с отходами не входит в компетенцию главы муниципального образования, а в соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяет Правительство Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 N 461 приняты Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, на основании которых хозяйствующие субъекты и предприниматели сами разрабатывают проекты таких нормативов и представляют их на утверждение в территориальные органы Министерства природных ресурсов.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому и технологическому надзору" контроль и надзор в области обращения с отходами производства и потребления отнесены к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Таким образом, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого постановления мэр Великого Новгорода превысил свои полномочия и нарушил действующее федеральное законодательство в части организации работы с бытовыми отходами.
Суд усматривает нарушение постановлением N 38 прав юридических лиц и предпринимателей на самостоятельную разработку проектов по накоплению бытовых отходов и свободу договора со специализированными организациями на их вывозку, а также получение лимитов на их размещение в соответствии с наличием фактического мусора.
Суд не может принять во внимание доводы ответчика, что оспариваемое постановление носит рекомендательный характер, а поэтому не влияет на условия договоров о предоставлении услуг по удалению твердых отходов, так как в судебном заседании установлено, что указанные договоры заключаются по схеме, утвержденной оспариваемым постановлением, а количество удаляемых твердых отходов устанавливается в условиях заключаемого договора о возмездном оказании услуг как плановое среднемесячное накопление твердых отходов.
Ошибочен вывод ответчика о том, что среднегодовые нормы накопления твердых отходов от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода не имеют ничего общего с нормативом образования отходов. В правовом поле по отходам производства и потребления законодатель применительно к муниципальным образованиям трактует обращение с отходами как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. По толковому словарю русского языка С.И.Ожегова, норматив - это показатель норм, в соответствии с которыми производится работа, а норма - это установленная мера.
Таким образом, нормы накопления твердых отходов, установленные оспариваемым постановлением, являются и составляющей частью норматива накопления, в соответствии с которым заключались договоры и производилась оплата за услуги по удалению твердых отходов.
Ссылка Администрации Великого Новгорода на методические рекомендации по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР от 09.03.1982 судом не принимается во внимание, так как они разработаны для жилищно-коммунальных и других организаций, планирующих и осуществляющих работы по сбору, удалению и обезвреживанию твердых бытовых отходов, и носят рекомендательный характер.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 29, ст. ст. 167 - 170, 176, 191 - 192, 194 - 195 АПК РФ, Арбитражный суд
Решил:
Признать постановление Администрации Великого Новгорода от 14.03.2005 N 38 "Об утверждении среднегодовых норм накопления твердых отходов от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода" не соответствующим федеральным законам от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и недействующим.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Председательствующий
З.С.АНИСИМОВА
Судьи
О.В.ПЕСТУНОВ
Н.В.ЯНЧИКОВА