Постановление от 17.07.2006 г № Б/Н
По делу о проверке конституционности подпункта «г» пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл «О муниципальной службе в Республике Марий Эл»
Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председателя З.В.Эргубаева, судей А В Бабина, Л.С.Егошиной, Л.С.Топоровой, с участием представителя президента Республики Марий Эл, как стороны, подписавшей проверяемый закон и направившей запрос в Конституционный суд Республики Марий Эл - Ю.М.Никитина; представителя Государственного Собрания Республики Марий Эл, как стороны принявшей закон - Е.П.Поповой;
руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, подпунктом "а" пункта 1 статьи 3, статьями 34, 80, 81, 82 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл подпункта "г" пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Республики Марий Эл о проверке подпункта "г" пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" от 7 апреля 1998 года N 73-З на соответствие статье 2, частям первой и третьей статьи 7, статье 17, части первой статьи 37, части третьей статьи 55 Конституции Республики Марий Эл.
Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли проверяемые положения Закона Республики Марий Эл от 7 апреля 1998 года N 73-З Конституции Республики Марий Эл.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.С.Егошиной, объяснения сторон, исследовав представленные сторонами документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл установил:
1.Закон Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" принят Государственным Собранием Республики Марий Эл 27 марта 1998 года, подписан Президентом Республики Марий Эл 7 апреля 1998 года, опубликован в газете "Марийская правда" 14 апреля 1998 года N 69.
В Закон Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" от 7 апреля 1998 года N 73-З внесены изменения Законами Республики Марий Эл от 5 июня 1999 года N 144-З, 23 сентября 1999 года N 167-З, 9 ноября 1999 года N 172-З, 18 сентября 2001 года N 27-З, 18 июня 2002 года N 18-З.
Подпункт "г" пункта 2 статьи 20 проверяемого Закона устанавливает в качестве ограничения для принятия на муниципальную службу наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
2.В соответствии с частью 3 статьи 95 Конституции Республики Марий Эл Конституционный суд Республики Марий Эл разрешает дела по запросам, в том числе президента Республики Марий Эл, о соответствии Конституции Республики Марий Эл законов Республики Марий Эл, принятых по вопросам ведения органов государственной власти Республики Марий Эл или по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Марий Эл, если нет в производстве Конституционного Суда Российской Федерации дела по аналогичному вопросу или принятого им решения.
Запрос в Конституционный суд Республики Марий Эл о проверке конституционности актов, либо отдельных их положений, перечисленных в статье 3 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл", допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности, либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти республики или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции Республики Марий Эл.
Проверяемые Конституционным судом Республики Марий Эл нормы подлежат, по мнению Президента Республики Марий Эл, применению как конституционные, несмотря на принесение прокурором Республики Марий Эл протеста в связи с их несоответствием федеральному законодательству.
С учетом изложенного, запрос Президента Республики Марий Эл о проверке на соответствие Конституции Республики Марий Эл отдельных положений Закона Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" допустим и подлежит рассмотрению Конституционным судом Республики Марий Эл.
Доводами и основаниями, изложенными в запросе, Конституционный суд Республики Марий Эл не связан, принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе законодательства.
3.Установление общих принципов организации системы органов государственной власти, местного самоуправления, трудовое законодательство находятся в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "н", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы Республики Марий Эл не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации .
Местное самоуправление, как следует из статей 3 и 12 Конституции Российской Федерации, а так же корреспондирующих им статей 3 и 14 Конституции Республики Марий Эл, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется государством, самостоятельно в пределах своих полномочий.
В силу Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Марий Эл каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию .
В соответствии с Конвенцией Международной Организации труда N 111 о дискриминации в области труда и занятий (от 25 июня 1958 года) любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанной на специфических требованиях, не является дискриминацией.
Согласно статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года N 3-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П), законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, однако по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений. При этом должны быть соблюдены требования Конституции Российской Федерации о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
4.Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении "По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 27 декабря 1999 года N 19-П из Конституции Российской Федерации не следует, что гражданин имеет право на определенную должность, работу. Свобода труда проявляется прежде всего в договорном характере труда, предполагает обеспечение каждому возможности при равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения, реализуя свои способности к труду.
Муниципальная власть является разновидностью публичной власти. На единство правовой природы муниципальной власти и государственной власти указывается в ряде решений Европейского Суда по правам человека, согласно которым органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов, что в государствах с децентрализованной системой управления понятие "государственная организация" распространяется не только на центральные органы государственной власти, но и на любые органы власти, которые осуществляют общественно значимые функции (решения Европейского Суда от 16 сентября 2004 года, жалоба N 24669/02; от 21 июля 2005 года, жалоба N 34687/02).
Муниципальной службе, как профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, присущ публично-правовой характер, определяющий ее сущностное сходство с государственной гражданской службой.
Согласно выводам Конституционного Суда Российской Федерации, содержащимся в ряде его решений, на муниципальных служащих могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей. То обстоятельство, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает невозможности установления определенных ограничений для муниципальных служащих. (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 1997 года N 60-О, от 14 января 1999 года N 23-О, от 1 декабря 1999 года N 219-О).
В соответствии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации к ведению федеральных органов государственной власти отнесено, в том числе: установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
Трудовой кодекс Российской Федерации не предусматривает ограничений на совместную муниципальную службу лиц, состоящих в близком родстве или свойстве, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Статья 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы Российской Федерации", содержащая в себе исчерпывающий перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, запрета на совместную муниципальную службу лиц, состоящих в близком родстве или свойстве, не содержит.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что на муниципальных служащих впредь до принятия федерального закона о муниципальной службе распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих (статья 60).
Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", закрепляя взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы, в том числе посредством обеспечения единства ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской службы и муниципальной службы (статья 7), установил, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе при наличии близкого родства или свойства (родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (пункт 5 части 1 статьи 16).
Отсутствие в Трудовом кодексе Российской Федерации и Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" ограничений по муниципальной службе по признаку близкого родства или свойства, требование Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о распространении ограничений, установленных для государственных служащих на муниципальных служащих, закрепление в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" принципа взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, нормативное закрепление положений, раскрывающих содержание данного принципа в Федеральном законе "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", в том числе единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы и установление этим законом ограничения при прохождении государственной гражданской службы лиц, состоящих в близком родстве или свойстве, приводит к выводу о выявлении юридической коллизии нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы муниципальной службы.
Согласно правовой позиции, сформулированной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 года N 199-О, в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, а также затруднении в процессе правоприменения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы. Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" принят позднее Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Следовательно, применению в настоящем деле подлежат вышеуказанные нормы Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".
Проверяемые нормы Закона Республики Марий Эл, вводящие ограничение на совместную муниципальную службу лиц, состоящих в близком родстве или свойстве, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, устанавливая указанные ограничения для муниципальных служащих в силу требований федерального законодательства не осуществляют иного, отличного от федерального законодательства, правового регулирования, в равной степени распространяются на каждого кандидата, желающего поступить на муниципальную службу, и обусловлены общими интересами муниципального образования в решении вопросов местного значения, публично-правовым характером муниципальной службы и направлено на повышение ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, что является одним из основных принципов муниципальной службы (пункт 5 статьи 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации").
Проверяемые положения подпункта "г" пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" с учетом требований статьи 55 Конституции Республики Марий Эл не ограничивают трудовые права граждан, в том числе право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию , при соблюдении равноправия граждан при выборе рода деятельности (части 1, 2 статьи 19).
Таким образом, положения подпункта "г" пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" от 7 апреля 1998 года N 73-З, устанавливающее ограничение при принятии на муниципальную службу в виде наличия близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного, из них другому, не противоречит основам конституционного строя, не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина, соответствует конституционно значимым целям и принципам муниципальной службы и направлено на повышение ответственности при осуществлении профессиональной деятельности на постоянной основе на муниципальной должности, направленной на решение вопросов местного значения.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 68, 69, 70, 71, 83 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" Конституционный суд Республики Марий Эл постановил:
1.Признать положения подпункта "г" пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл "О муниципальной службе в Республике Марий Эл" от 7 апреля 1998 года N 73-З, устанавливающие ограничение при принятии на муниципальную службу в виде наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, не противоречащими Конституции Республики Марий Эл, поскольку эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не ущемляют права и свободы человека и гражданина и способствуют дальнейшему развитию местного самоуправления.
2.Согласно статье 75 (части первая и вторая) Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде, Республики Марий Эл" постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3.Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл "О Конституционном суде Республики Марий Эл" постановление подлежит обязательному опубликованию в Собрании законодательства Республики Марий Эл, газетах "Марийская правда", "Марий Эл".
Конституционный суд
Республики Марий Эл