Определение от 28.02.2012 г № 33-1658/2012
О признании недействующим со дня принятия решение Челябинской городской Думы от 28 июня 2011 года N 25/27 «О согласовании схемы границ водного объекта — реки Миасс от Шершневской плотины до ул. Новомеханической в Центральном и Калининском районах города Челябинска»
Судья Хабарова Л.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.,
судей Смолина А.А., Шигаповой С.В.
при секретаре Куренковой Ю.Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Челябинске "28" февраля 2012 года дело по кассационному представлению прокурора города Челябинска на решение Советского районного суда города Челябинска от 7 декабря 2011 года.
В суд кассационной инстанции явились: представители Челябинской городской Думы Андреева Т.Р., действующая на основании доверенности от 10.11.2011 года, и Пронин А.В., действующий на основании доверенности от 07.06.2010 года (сроком на 3 года), представитель Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска Иванов А.Г., действующий на основании доверенности от 10.01.2012 года, прокурор Прокуратуры города Челябинска Минкина Л.В.
Дело рассмотрено по правилам, действовавшим на день их подачи кассационной жалобы в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 09.12.2010 N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации".
Заслушав доклад судьи Турковой Г.Л. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, судебная коллегия
Установила:
прокурор города Челябинска обратился с заявлением об оспаривании нормативного правового акта - решения Челябинской городской Думы от 28.06.2011 г. N 25/27 "О согласовании схемы границ водного объекта - реки Миасс от Шершневской плотины до Ул. Новомеханической в Центральном и Калининском районах города Челябинска" и просил признать этот нормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня его принятия. В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в силу положений ст. ст. 5 и 8 Водного кодекса РФ. Кроме того, прокурор указал на наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного пп. "д" п. 3 и под. "в" п. 4 Методики проведения антикоррупциогенной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года N 96, в связи с использованием не устоявшейся терминологии, юридико-лингвистическая неопределенности используемых терминов. В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал.
Представители Челябинской городской Думы Пронин А.В. и Андреева Т.Р. с заявленными прокурором требованиями не согласились, указав на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, предоставленных ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", не нарушает прав Российской Федерации на водный объект, так как согласовывает схему границ водного объекта - реки Миасс в соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ. Данный муниципальный правовой акт издан с целью разграничения федеральных и муниципальных прав на пойму реки, создания легитимного поля для эксплуатации реки Миасс и прилегающих к ней территорий, разработки программ комплексного зонирования и формирования целостной структуры земель общего пользования и используется для принятия решений органами местного самоуправления в отношении территорий, граничащих с поймой реки Миасс.
Суд постановил решение об отказе прокурору города Челябинска в удовлетворении заявленных им требований.
В кассационном представлении прокурора города Челябинска ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований. Содержание оспариваемого решения свидетельствует об определении на местного границ водного объекта - реки Миасс, при том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями как по установлению, так и согласованию границ водного объекта, находящегося в федеральной собственности. Положения ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не наделяют органы местного самоуправления такими полномочиями, применение данной нормы основано на неправильном применении материального закона и не учитывает положения ст. 16 этого же Федерального закона и ст. 27 Водного кодекса РФ. Проект решения внесен в Челябинскую городскую Думу с нарушением установленного срока. Понятие "схема границ водного объекта" и "схема границ водохозяйственного участка" не являются тождественными.
В возражениях на кассационное представление прокурора города Челябинска Челябинская городская Дума просит оставить решение суда без изменения, полагая его законным и обоснованным.
Изучив доводы кассационного представления, возражения на кассационное представление, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со ст. 347 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права (п. 4 ч. 1 ст. 362 Гражданского процессуального кодекса РФ).
Как установлено в судебном заседании решением Челябинской городской Думы от 28.06.2011 г. N 25/27 "О согласовании границ Одного объекта - реки Миасс от Шершневской плотины до ул. Новомеханической в Центральном и Калининском районах города Челябинска", опубликованным в газете "Вечерний Челябинск" 01.07.2011 г. N 51, согласованы схема границ водного объекта - реки Миасс от Шершневской плотины до ул. Новомеханической в Центральном и Калининском районах города Челябинска (п. 1, приложение N 1), согласован перечень координат точек границ указанного выше водного объекта (п. 2, приложение N 2).
Анализ содержания оспариваемого нормативного правового акта позволяет сделать вывод о том, что этим актом фактически устанавливаются границы водного объекта на местности.
Согласно ст. 5 Водного кодекса РФ реки относятся к поверхностным водным объектам, состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (границы водного объекта), которая определяется для реки по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.
Водный кодекс РФ не содержит положений о порядке установления границ водного объекта на местности.
Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что оспариваемое решение принято органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему ст. 16.1 Федерального закона от "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не посягает на его границы, суд полагает, что оно вынесено в пределах предоставленных полномочий и не противоречит федеральному законодательству.
Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неправильном применении и толковании норм материального законодательства, регулирующего спорные правоотношения.
В соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1, 6 и 7 статьи 2 Водного кодекса РФ водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
Статья 27 Водного кодекса РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, вопросы владения, пользования, распоряжения такими водными объектами, осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, осуществление мер по охране таких водных объектов, установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд (п. 2 ст. 27 Водного кодекса РФ).
К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований (п. 3 ст. 27 Водного кодекса РФ).
Статья 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления относит к вопросам местного значения городского округа осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья и осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам и наделены в соответствии с этим ст. 17 названного Федерального закона полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.
Системный анализ приведенного выше законодательства позволяет сделать вывод о том, что установление, согласование границ водного объекта действующим законодательством к ведению органов местного самоуправления не отнесен.
Правило, предусмотренное ст. 73 Конституции РФ, в силу которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а, следовательно, вправе осуществлять собственное регулирование по этим вопросам, не означает, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно урегулировать правоотношения по вопросам, которые не были урегулированы на федеральном или региональном уровне.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан с превышением полномочий органа местного самоуправления и противоречит нормам действующего законодательства.
Доводы Челябинской городской Думы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, предоставленных органам местного самоуправления ст. 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не могут быть приняты в силу ошибочности толкования положений этой статьи.
Статья 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", имеющая наименование "Права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа" не может быть истолкована как норма, предоставляющая органам местного самоуправления осуществлять собственное правовое регулирование вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, так как содержит исчерпывающий перечень этих вопросов. Решение вопроса об установлении (согласовании) на местности границ водного объекта, находящегося на территории городского округа, данным перечнем не предусмотрен.
Судебная коллегия также полагает заслуживающими внимания доводы прокурора о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Проанализировав положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции", Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, судебная коллегия приходит к выводу о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенного фактора, предусмотренного пп. "в" п. 4 Методики.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно ст. 3 антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.
Пп. "д" п. 3 названной Методики устанавливает, что коррупциогенным фактором, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением полномочий органа местного самоуправления.
В соответствии с пп. "в" п. 4 Методики коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, является юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Заявляя о наличии данного коррупциогенного фактора, прокурор города Челябинска, не указал - в чем выразилось такая неопределенность.
Анализ законодательства, регулирующего правоотношения в области проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, показывает, что неопределенность рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.
Оспариваемые положения, представляющие собой текстовое картографическое описание границ водного объекта и перечень координат, не содержат ни требований (условий, предписаний, стандартов, правил, требующих строгого выполнения) к гражданам и организациям, ни требований оценочного характера, а также неустоявшихся и двусмысленных терминов.
Судебная коллегия полагает, что применение в наименовании оспариваемого нормативного правового акта словосочетания "о согласовании границ" не соответствует фактическому содержанию оспариваемого нормативного правового акта, поскольку по существу этим актом данные границы органом местного самоуправления устанавливаются.
Понятие "согласование", согласно Современному экономическому словарю (ИНФРА-М.2006), означает достижение предварительной договоренности, общего согласия между группой заинтересованных и ответственных лиц по поводу выпуска документа определенного содержания, проведения совместных действий, что отсутствует в оспариваемом правовом акте.
Федеральное законодательство содержит понятие акта согласования местоположения границ применительно к кадастровым работам и которым оформляется результат согласования местоположения границ земельного участка при проведении кадастровых работ в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 "О государственном кадастре недвижимости".
Оспариваемый документ, как следует из его содержания, пояснений заинтересованных лиц относительно его правоприменения, не содержит таких сведений, является документом прямого действия и используется органами местного самоуправления для принятия решений.
При таких обстоятельствах, употребление термина "согласование границ" не может быть признано коррупциогенным фактором, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не содержит второго условия - требований к гражданам и организациям.
Судебная коллегия не может согласиться и с доводами заинтересованных лиц о том, что оспариваемый муниципальный правовой акт не является нормативным и применяется исключительно для внутреннего использования органами местного самоуправления.
Согласно разъяснениям, данным в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Указанным признакам оспариваемое решение соответствует, поскольку определяет границы земельного участка, занятого водным объектом, обязательные для неопределенного круга лиц, следовательно, рассчитанные на неоднократное применение.
Учитывая изложенное, а также опубликование решения в официальном источнике, судебная коллегия приходит к выводу о том, что предметом оспаривания в настоящем случае является нормативный правовой акт.
Нарушение срока внесения проекта решения в Челябинскую городскую Думу не является существенным нарушением порядка принятия нормативного правового акта и само по себе не является основанием для признания такого нормативного правового акта недействительным. Доводы прокурора в этой части приняты быть не могут.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени только в том случае, если будет установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
С учетом изложенного, решение суда об отказе в удовлетворении требований прокурора не может быть признано законным и подлежит отмене.
Поскольку судом допущена ошибка в применении норм материального права, судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении требований прокурора.
Руководствуясь ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия
Определила:
решение Советского районного суда города Челябинска от 7 декабря 2011 года отменить. Вынести по делу новое решение. Признать противоречащим и недействующим со дня принятия решение Челябинской городской Думы от 28 июня 2011 года N 25/27 "О согласовании схемы границ водного объекта - реки Миасс от Шершневской плотины до ул. Новомеханической в Центральном и Калининском районах города Челябинска".
Председательствующий
Г.Л.ТУРКОВА
Судьи
А.А.СМОЛИН
С.В.ШИГАПОВА