Решение от 26.01.2012 г № 2-37/2012
О признании частично недействующим пункта 35 Приложения к решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 N 6 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Вичуга»
г. Вичуга
Вичугский городской суд Ивановской области в составе:
председательствующего судьи Горшковой Е.А.
при секретаре Л.
с участием помощника Вичугского межрайонного прокурора Коломенского Е.М.
представителя городской Думы городского округа Вичуга Ивановской области К., представителя администрации городского округа Вичуга Ивановской области Б.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Вичугского межрайонного прокурора о признании противоречащим законодательству и недействующим п. 35 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 года N 6
Установил:
Вичугский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 28 и 35 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 "О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Вичуга".
Заявление мотивировано тем, что Решением городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 внесены изменения и дополнения в Устав городского округа Вичуга. В соответствии с пунктами 28 и 35 Приложения к указанному Решению пункт 10 ч. 1 ст. 27.2 и ч. 3 ст. 53 Устава изложены в новых редакциях, которыми предусматривается, что глава администрации с согласия городской Думы городского округа Вичуга назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений. Оспариваемые изменения в Устав противоречат ч. 4 ст. 51 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу которой функции и полномочия учредителя муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Функции и полномочия учредителя муниципальных предприятий и учреждений городского округа Вичуга осуществляет администрация городского округа или ее отраслевые (функциональные) органы. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, осуществляющих функции и полномочия учредителя. Представительный орган местного самоуправления городского округа Вичуга данным правом не обладает и не может участвовать в процессе согласования кандидатур на назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений.
В ходе рассмотрения дела помощник прокурора Коломенский Е.М. просил производство в части заявленных требований об оспаривании п. 28 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 прекратить, так как указанный пункт фактически утратил свою силу, в связи с принятием Решения городской Думы от 25.08.2011 г. N 91, приложением к которому п. 10 ч. 1 ст. 27.2 Устава изложен в новой редакции.
Определением суда производство по заявлению Вичугского межрайонного прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 28 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 прекращено в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
В судебном заседании помощник прокурора Коломенский Е.М. исковые требований в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 35 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 поддержал по доводам изложенным в исковом заявлении и пояснил, что п. 35 Приложения к Решению городской Думы от 27.01.2011 г. N 6 противоречит п. 4 ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", в силу которого органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя назначают на должность и освобождают от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений. В п. 1.2 Решения Совета городского округа Вичуга от 28.10.2010 г. N 103 определено, что учредителем предприятий и учреждений является администрация городского округа Вичуга или ее уполномоченные отраслевые (функциональные) органы. Оспариваемые изменения в Устав ставят в зависимость исключительные полномочия учредителя от волеизъявления городской Думы, которая учредителем не является. Считает также, что нарушен порядок вступления в законную силу п. 35 Приложения к Решению городской Думы от 27.01.2011 г. N 6, поскольку в соответствии с п. 8 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" изменения и дополнения в устав изменяющие полномочия органов местного самоуправления вступают в законную силу после истечения срока полномочий представительного органа принявшего такой муниципальный правовой акт. Оспариваемые изменения расширяют полномочия городской Думы и ограничивают полномочия главы администрации, в связи с чем указанные изменения не могут вступать в силу со дня официального опубликования как указано в п. 3 Решения городской Думы от 27.01.2011 г. Кроме того, оспариваемая норма является неопределенной, поскольку не определены критерии и последствия отказа в согласовании. Просит признать п. 35 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той части которая обязывает главу администрации назначать на должность и освобождать от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений с согласия городской Думы.
Представитель городской Думы городского округа Вичуга К. с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просит учесть, что в силу ч. 4 ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы местного самоуправления осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Функции учредителя может исполнять не только администрация, но и другие органы местного самоуправления, в структуру которых согласно ст. 20 Устава городского округа Вичуга входят: городская Дума, глава городского округа, администрация городского округа, контрольно-счетная комиссия. Все перечисленные органы могут осуществлять функции учредителя. В Уставе городского округа Вичуга предусмотрен порядок (процедура) назначения на должность и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, согласие городской Думы оформляется решением. Так, 30 июня 2011 года было принято решение о даче согласия о назначении на должность директора муниципального учреждения "Управление административными зданиями и транспортом", после чего глава администрации произвел соответствующее назначение. Ранее Дума также согласовывала назначение на должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений в 2002 - 2004 гг. Аналогичный порядок предусмотрен Уставами других муниципальных образований. К компетенции представительного органа относится определение порядка назначения, а не само назначение на должность. Функции по согласованию кандидатур не тождественны функциям по их назначению. Оспариваемые изменения в Устав касаются не полномочий органов местного самоуправления, а относятся к процедурным вопросам. Полномочия - это права и обязанности органа местного самоуправления, процедура - установленный порядок ведения какого-либо дела. Процедура согласования назначения на должность не противоречит Конституции РФ, действующему законодательству. Глава администрации должен соблюдать установленную процедуру, что не ограничивает полномочия органов местного самоуправления. Органом местного самоуправления является администрация городского округа Вичуга, а не глава администрации, который назначается по конкурсу городской Думой. Кроме того, проект оспариваемых изменений проверялся на соответствие законодательству Управлением министерства юстиции по Ивановской области, прокуратурой. После принятия Решения 27.01.2011 года данный нормативный правовой акт также был направлен в указанные органы, 24.02.2011 года проведена государственная регистрация изменений и дополнений в Устав. Замечаний по поводу принятого решения со стороны прокуратуры также не поступало. 01.03.2011 года Решение городской Думы от 27.01.2011 г. N 6 опубликовано в средствах массовой информации и вступило в законную силу. Оспариваемые изменения не относятся к тем изменениям, которые вступают в законную силу по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего данные изменения. Просит в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать.
Представитель администрации городского округа Вичуга Б. с заявлением прокурора согласен, считает, что оспариваемые изменения в Устав противоречат ч. 4 ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Назначение на должность и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции органов местного самоуправления осуществляющих функции и полномочия учредителя, а именно городской администрации или ее отраслевых (функциональных) органов. Представительный орган таким правом не обладает, в связи с чем не может участвовать в процессе согласования кандидатур на вышеуказанные должности. Кроме того, оспариваемые изменения не могут вступать в силу со дня официального опубликования, поскольку в соответствии с п. 8 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" должны вступать в силу по истечении срока полномочий действующей городской Думы. Просит заявленные прокурором требования удовлетворить.
Заслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к выводу, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Решением Вичугской городской Думы Ивановской области от 31.03.2006 г. N 29 принят Устав городского округа Вичуга.
В соответствии с ч. 3 ст. 53 Устава глава администрации городского округа утверждает уставы муниципальных предприятий и учреждений, назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивает отчеты об их деятельности не реже одного раза в год. Глава администрации городского округа вправе своим правовым актом принять решение о делегировании вышеуказанных полномочий руководителю органа администрации городского округа по управлению имуществом.
Решением городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 внесены изменения и дополнения в Устав городского округа Вичуга согласно приложению к данному Решению.
В пункте 35 Приложения к указанному Решению часть третья ст. 53 Устава изложена в новой редакции, в соответствии с которой глава администрации городского округа утверждает уставы муниципальных предприятий и учреждений, с согласия городской Думы городского округа Вичуга назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных предприятий, учреждений, заслушивает отчеты об их деятельности не реже одного раза в год. Глава администрации городского округа вправе своим правовым актом принять решение о делегировании вышеуказанных полномочий руководителю органа администрации городского округа по управлению имуществом.
Изменения и дополнения в Устав зарегистрированы Управлением министерства юстиции РФ по Ивановской области 24.02.2011 г.
В силу п. 3 Решения указанные изменения вступили в силу после официального опубликования в газете "Вичугские новости", N 17(16372), 01.03.2011 г.
В соответствии с ч. 4 ст. 51 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Из приведенной нормы следует, что законом не определено какой именно орган местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования или иной орган предусмотренный Уставом муниципального образования, назначает на должность и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений. Однако данная норма Федерального закона содержит прямое указание на то, что такое назначение производит тот орган местного самоуправления, который осуществляет функции и полномочия учредителя. Согласование данного вопроса с каким-либо другим органом местного самоуправления Федеральный закон не предусматривает.
Решением Совета городского округа Вичуга от 28.10.2010 г. N 103 утвержден Порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и участия городского округа Вичуга в создании хозяйственных обществ.
Согласно п. 1.2 Порядка учредителем предприятий и учреждений является муниципальное образование - городской округ Вичуга. Учредитель в лице администрации городского округа Вичуга или уполномоченных отраслевых (функциональных) органов администрации городского округа Вичуга осуществляет функции управления и контроля над финансово-хозяйственной деятельностью предприятий в соответствии с нормами действующего законодательства. Таким образом, уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя муниципальных предприятий и учреждений, в городском округе Вичуга является администрация городского округа Вичуга.
Таким образом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений в городском округе Вичуга входит в компетенцию администрации городского округа Вичуга как органа местного самоуправления осуществляющего функции и полномочия учредителя. Городская Дума городского округа Вичуга таковым органом местного самоуправления не является.
Пунктом 4 ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусмотрено, что назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждении производится в порядке, предусмотренном уставом. Вместе с тем это не означает, что данный порядок может ограничивать компетенцию органа местного самоуправления, которая предусмотрена федеральным законодательством.
Оспариваемые изменения в Устав городского округа Вичуга о порядке (процедуре) назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, предусматривая право представительного органа местного самоуправления и ограничивая право исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, тем самым определяют полномочия органов местного самоуправления, то есть само назначение и освобождение от должности соответствующих руководителей лишь с согласия городской Думы, что противоречит названному выше Федеральному закону.
Доводы представителя городской Думы о том, что глава администрации не является органом местного самоуправления не корректны, поскольку в соответствии со ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.
Согласно п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.
В соответствии с ч. 8 ст. 44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
В связи с тем, что Федеральным законом конкретный орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя не определен, суд считает, что оспариваемые изменения в Устав городского округа Вичуга изменяют полномочия органов местного самоуправления, в связи с чем порядок вступления в силу, предусмотренный в п. 3 Решения городской Думы, со дня официального опубликования, не соответствует ч. 8 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Кроме того, суд считает необходимым также отметить, что содержание оспариваемого положения Решения городской Думы является неопределенным, и вызывает неоднозначное толкование, поскольку не определены правовые последствия отказа в даче согласия и основания такого отказа.
То обстоятельство, что изменения в Устав прошли проверку на предмет соответствия федеральному законодательству в Управлении Министерства юстиции по Ивановской области и прокуратуре, а также, что аналогичный порядок существует в других муниципальных образованиях и существовал до определенного времени в городском округе Вичуга правового значения не имеет и не является препятствием для оспаривания нормативного правового акта в судебном порядке, а также основанием отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований о признании противоречащим действующему законодательству.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что пункт 35 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 "О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Вичуга" противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим.
Согласно абз. 3, 4 п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.
Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд считает необходимым признать оспариваемый нормативный акт в указанной части недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь, ст. ст. 194 - 198, 252, 253 ГПК РФ
Решил:
Заявление Вичугского межрайонного прокурора о признании частично противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 35 Приложения к решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 "О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Вичуга" удовлетворить.
Пункт 35 Приложения к Решению городской Думы городского округа Вичуга от 27.01.2011 г. N 6 "О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Вичуга" признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в той части, в которой он предписывает главе администрации назначать на должность и освобождать от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений с согласия городской Думы городского округа Вичуга.
Копию вступившего в силу решения суда направить для опубликования в печатное средство массовой информации, осуществляющее официальное опубликование муниципальных правовых актов городского округа Вичуга.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ивановский областной суд через Вичугский городской суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме (31.01.2012 г.)
Судья
Е.А.ГОРШКОВА