Заключение от 12.12.2008 г № Б/Н
Заключение на проект Закона Воронежской области «Об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Воронежской области за 2007 год»
Заключение подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Законом Воронежской области "О Контрольно-счетной палате Воронежской области", на основании материалов, представленных Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Воронежской области и губернатором Воронежской области. Следует отметить, что проект Закона Воронежской области "Об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Воронежской области" представлен в Контрольно-счетную палату администрацией области в нарушение требований п. 1 ст. 10.24 Закона Воронежской области "О бюджетном процессе в Воронежской области" от 12.10.2002 N 67-ОЗ с задержкой на месяц.
В тексте применяются следующие сокращения:
Фонд - Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Воронежской области;
ФФОМС - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
ОМС - обязательное медицинское страхование;
ПГГ - программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на территории Воронежской области;
ПНП "Здоровье" - приоритетный национальный проект "Здоровье";
ДЛО, ОНЛС - обеспечение необходимыми лекарственными средствами отдельных категорий граждан.
1.Общие положения
1.1.Бюджет Территориального фонда ОМС Воронежской области на 2007 год утвержден Законом Воронежской области от 07.12.2006 N 103-ОЗ "О бюджете Территориального фонда ОМС Воронежской области на 2007 год". С учетом внесенных изменений и дополнений от 09.10.2007 бюджет Фонда утвержден:
- по доходам - в сумме 4681417,1 тыс. рублей;
- по расходам - в сумме 4726223,8 тыс. рублей;
- дефицит бюджета утвержден в сумме 44806,7 тыс. рублей. Источником внутреннего финансирования дефицита бюджета определено уменьшение остатков денежных средств.
По сравнению с 2006 годом доходы утверждены с ростом на 4,9%, расходы - на 3,5%, что гораздо ниже прогнозируемого по Воронежской области уровня инфляции - 7,7%, реально сложившаяся инфляция еще выше - 14,2%. В итоге реальные доходы и расходы Фонда не увеличились, а сократились соответственно на 2,8 и 4,2% к прогнозному уровню инфляции и на 9,3 и 10,7% - к фактическому. Поэтому финансирование оказания медицинской помощи жителям Воронежской области в системе ОМС запланировано и утверждено ниже, чем в 2006 году.
1.2.Фактическое исполнение бюджета сложилось следующим образом:
- доходная часть бюджета Фонда без учета остатка на начало года исполнена на 116,6% утвержденных назначений в сумме 5460011,6 тыс. рублей;
- расходная - на 115,1% в сумме 5438674,2 тыс. рублей.
По итогам исполнения бюджета Фонда вместо планируемого дефицита сложился профицит, сумма которого составила 21337,4 тыс. рублей. Переходящий остаток увеличился с 64806,7 тыс. рублей на начало 2007 года до 86144,1 тыс. рублей на конец года (средства поступили 25 - 30 декабря).
2.Анализ исполнения доходной части бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Воронежской области
2.1.Доходная часть бюджета Фонда, сложившаяся в сумме 5460011,6 тыс. рублей, превысила уровень доходов 2006 года на 24,7%. Однако с учетом фактического уровня инфляции, который по Воронежской области составил 14,2%, доходы увеличились только на 10,7%.
Постатейное исполнение доходов (без учета переходящего остатка на начало года) приведено в таблице 1 и на рисунке 1 (не приводится).
Таблица 1
Доходы бюджета Территориального фонда обязательного
медицинского страхования Воронежской области
| Наименование показателя | Исполнение, 2007 год, тыс. рублей | Исполнение, % | Структура доходов, % | |
| к плану 2007 года | к факту 2006 года | |||
| Доходы, всего | 5 460 011,6 | 116,6 | 124,7 | 100 |
| Налоги и взносы на социальные нужды | 3 265 921,6 | 59,8 | 122,1 | 59,8 |
| - единый социальный налог, зачисляемый в ТФОМС | 1 249 483,1 | 106,5 | 131,0 | 22,9 |
| - страховые взносы на ОМС неработающего населения | 1 999 740,0 | 100 | 116,7 | 36,6 |
| - недоимки и пени по страховым взносам на ОМС неработающего населения | 16 698,5 | 76,1 | 209,5 | 0,3 |
| Налоги на совокупный доход | 95 076,7 | 113,1 | 122,2 | 1,8 |
| Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам | 2 194,0 | 40,3 | 46,9 | - |
| Доходы от продажи материальных и нематериальных активов | 7,1 | - | 139,2 | - |
| Штрафы, санкции, возмещение ущерба | 102,0 | - | 502,5 | - |
| Прочие неналоговые доходы | 46 819,7 | 180,1 | 160,9 | 0,9 |
| Безвозмездные поступления | 2 049 890,5 | 149,5 | 128,9 | 37,5 |
| - субсидии на выполнение территориальной программы ОМС | 838 007,7 | 100,0 | 133,3 | 15,3 |
| - субвенции на диспансеризацию находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | 2 071,4 | - | - | - |
| - субвенции на выплату медперсоналу первичного звена | 238 648,3 | 372,8 | 101,5 | 4,4 |
| - субвенции на ДЛО | 907 349,1 | 215,4 | 189,3 | 16,6 |
| - субсидии на ОМС детей | 39 978,1 | 100,0 | 110,2 | 0,7 |
| - субсидии на дополнительную диспансеризацию работающих граждан | 15 972,0 | - | 55,7 | 0,3 |
| - субсидии на дополнительную оплату амбулаторнополиклинической помощи неработающим пенсионерам | 7 863,9 | 100,0 | 11,8 | 0,2 |
Рис. 1. Структура доходной части бюджета Фонда
Рисунок не приводится.
Из сведений, приведенных в таблице и диаграмме, следует, что основную часть доходов бюджета Фонда (61,6%) составляют собственные доходы региона - налоговые поступления и страховые взносы на ОМС неработающего населения. Кроме того, значительная часть доходов бюджета сформирована за счет безвозмездных поступлений из ФФОМС (37,5% всех доходов), которые предназначены для финансирования территориальной программы ОМС, обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами и реализации ПНП "Здоровье".
2.2.Анализ исполнения доходных статей бюджета Фонда
2.2.1.Налоги и взносы на социальные нужды (единый социальный налог и страховые взносы) составили 59,8% общей суммы доходов, что на 1,3% ниже удельного веса этих же поступлений в структуре доходов 2006 года.
Поступления единого социального налога в части, зачисляемой в бюджет Фонда, составили 1249483,1 тыс. рублей, или 106,5% утвержденных назначений. Удельный вес единого социального налога в структуре доходной части составил 22,9% (в 2006 году - 21,8%). По сравнению с 2006 годом поступления по данному источнику возросли на 31%. Однако реальный прирост ЕСН с учетом инфляции, составившей в 2007 году по Воронежской области 14,2%, не превысил 17%. Увеличение поступлений по единому социальному налогу объясняется ростом заработной платы в регионе и увеличением в 2007 году численности работающих жителей области на 14,5 тысячи человек.
Платежи по налогам на совокупный доход предприятий и организаций зачислены на счет Фонда в общей сумме 95076,7 тыс. рублей. Уровень исполнения на 13,1% превысил утвержденные плановые назначения и на 22,2% фактическое поступление за 2006 год. Это связано с увеличением количества налогоплательщиков (по оценке - на 33%) и оборота организаций, занятых в малом бизнесе (на 19,2%).
Доходы от перечисления в бюджет задолженности и перерасчетов по отмененным налогам, сборам и обязательным платежам составили 2194,0 тыс. рублей. Этот источник доходов обеспечил утвержденный план только на 40,3% и не превысил даже 50% сборов указанных расходов за 2006 год. Столь резкое снижение этих доходов связано с ликвидацией и банкротством предприятий, имевших задолженность на 01.01.2001.
Значительную долю доходов бюджета Фонда (36,6%) составили поступления из областного бюджета страховых взносов на ОМС неработающего населения в сумме 1999740,0 тыс. рублей. Утвержденные назначения по данному виду доходов Фонда исполнены в полном объеме и на 16,7% превысили доходы 2006 года. В связи с уменьшением в течение 2007 года количества неработающих жителей области на 62,2 тысячи человек <1> страховой платеж на одного неработающего (1349 рублей) по итогам года превысил на 4,2% показатель, утвержденный в бюджете (1295 рублей), и на 21,6% страховой платеж 2006 года (1109 рублей).
--------------------------------
<1> На момент утверждения бюджета количество неработающих составляло 1544,3 тыс. человек, по итогам 2007 года - 1482,1 тыс. человек.
Погашение просроченной кредиторской задолженности прошлых лет по страховым взносам на ОМС неработающих произведено муниципальными органами местного самоуправления на сумму 16698,5 тыс. рублей. Это в 2,1 раза выше уровня поступлений 2006 года, однако составляет только 76,1% запланированной в бюджете суммы. Плановые поступления не обеспечены в связи с неуплатой задолженности, установленной графиком погашения на 2007 год, администрацией Кантемировского района.
2.2.2.Прочие неналоговые доходы - это оплата за медицинские услуги, оказанные жителям других субъектов РФ на территории Воронежской области. В бюджет Фонда поступило 46819,7 тыс. рублей - на 80% больше утвержденной суммы, что связано с увеличением количества пролеченных в Воронежской области граждан, имеющих медицинские полисы других субъектов, с 43 до 71 тысячи человек.
2.2.3.Безвозмездные поступления предусмотрены в объеме 1371051,8 тыс. рублей. Фактически поступило 2049890,5 тыс. рублей, что в 1,5 раза больше плана 2007 года и на 33,2% превышает поступления 2006 года. В структуре доходов Фонда они составили 37,5% против 36,3% в 2006 году.
Безвозмездные поступления включают три группы доходов:
- субсидии ФФОМС на выполнение территориальной программы ОМС - 877985,8 тыс. рублей, в том числе на ОМС детей - 39978,1 тыс. рублей (100% плана);
- средства федерального бюджета на реализацию ПНП "Здоровье" в сумме 264555,6 тыс. рублей, в том числе:
субвенции на выплаты медицинским работникам первичного звена - 238648,3 тыс. рублей, что составляет 372,8% от утвержденной в бюджете суммы и на 1,5% больше, чем в 2006 году. Высокий уровень перевыполнения плановых назначений связан с несвоевременной корректировкой бюджета Фонда. Так, изменения по итогам 1-го квартала 2007 года были направлены в областную Думу 07.06.2007, однако соответствующий Закон Воронежской области N 105-ОЗ был принят только спустя 4 месяца - 09.10.2007;
субвенции на диспансеризацию находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составили 2071,4 тыс. рублей. На этот новый вид диспансеризации бюджетом Фонда средства не предусматривались;
субсидии на дополнительную диспансеризацию работающих граждан перечислены в объеме 15972 тыс. рублей (в бюджете также запланированы не были);
- субсидии на дополнительную оплату амбулаторно-поликлинической помощи, оказанной неработающим пенсионерам в рамках территориальной программы ОМС, - 7863,9 тыс. рублей (100% плана);
- субвенции и субсидии на обеспечение отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами поступили в сумме 907349,1 тыс. рублей, что составляет 215,4% от предусмотренной в бюджете суммы и на 89,3% выше поступлений 2006 года. Это связано с тем, что в бюджете Фонда на финансирование ДЛО были запланированы средства в сумме 421189,7 тыс. рублей, которые и поступили в полном объеме. Однако, кроме этого, Фондом получены средства для погашения задолженности ЗАО "Протек-15" за лекарственные средства, фактически отпущенные этой фармацевтической организацией в 2006 году, в сумме 486249,1 тыс. рублей, ранее не предусмотренные в бюджете.
В бюджет Фонда поступили также средства, не предусмотренные бюджетом: доходы от продажи нематериальных и материальных активов (списанный на металлолом автотранспорт) - 7,1 тыс. рублей и штрафы, взысканные с виновных лиц (СМО "Альмеда", ЗАО "Протек-15") - 102,0 тыс. рублей.
3.Анализ исполнения расходов бюджета Территориального фонда ОМС Воронежской области
3.1.Кассовые расходы Фонда составили в отчетном году 5438674,2 тыс. рублей, или 115,1% утвержденных назначений. По сравнению с 2006 годом расходы выросли на 21,4%.
Характеристика исполнения расходной части бюджета Фонда (без учета остатка на конец года) приведена в таблице 2 и на рисунке 2 (не приводится).
Таблица 2
Расходы бюджета Территориального фонда обязательного
медицинского страхования Воронежской области
| Наименование показателя | Исполнение, 2007 год, тыс. рублей | Исполнение, % | Структура расходов, % | |
| к плану 2007 года | к факту 2006 года | |||
| Расходы, всего | 5 438 674,2 | 115,1 | 121,4 | 100 |
| Финансирование территориальной программы ОМС | 4 251 456,8 | 100,9 | 120,2 | 78,1 |
| - на финансирование медицинской помощи | 4 100 189,5 | 101,3 | 125,0 | 75,4 |
| - на ОМС детей | 39 978,1 | 100,0 | 110,2 | 0,7 |
| - на выполнение управленческих функций | 111 289,2 | 88,6 | 134,6 | 2,0 |
| Реализация ПНП "Здоровье" | 265 874,1 | 349,0 | 102,5 | 4,9 |
| - на проведение дополнительной диспансеризации | 17 518,0 | 1 133,1 | 64,6 | 0,3 |
| - на выплаты медперсоналу первичного звена | 238 539,7 | 357,2 | 102,7 | 4,4 |
| - на дополнительную оплату амбулаторно-поликлинической помощи | 7 863,9 | 100,0 | 117,7 | 0,2 |
| - на диспансеризацию находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | 1 952,5 | - | - | - |
| Расходы на оплату ДЛО | 921 343,3 | 211,7 | 148,7 | 17,0 |
Анализ структуры расходной части бюджета Фонда показывает, что основная доля расходов Фонда (78,1%) в объеме 4251456,8 тыс. рублей направлена на финансирование территориальной программы ОМС. Это составляет 100,9% утвержденной суммы (в 2006 году - 98,5%) и на 22,8% превышает финансирование территориальной программы ОМС в 2006 году.
Рис. 2. Структура расходной части бюджета Фонда
Рисунок не приводится.
3.2.Территориальная программа обязательного медицинского страхования
Территориальная программа ОМС на 2007 год была утверждена в составе ПГГ в сумме 5325,5 млн. рублей с дефицитом 21,7%. При формировании этой программы Фондом использовались федеральные нормативы, рекомендованные в совместном Письме Минздравсоцразвития и ФФОМС от 14.08.2006 N 5908/26-2/И. Однако уже в мае в аналогичном письме <2> федеральные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и соответственно подушевые нормативы были снижены на 14 - 17% по сравнению с утвержденными. Причем нормативы по амбулаторно-поликлинической помощи доведены даже на 18% ниже, чем на 2006 год. В результате скорректированная по новым нормативам расчетная стоимость программы ОМС на 2007 год уменьшилась на 18,9% - с 5325,5 млн. рублей до 4321,1 млн. рублей. Это даже ниже уровня расчетной стоимости программы 2006 года на 9%! Соответственно плановый дефицит уменьшился с 21,7 до 2,5%, а фактический составил 1,6% (в 2006 году - 27,1%).
--------------------------------
<2> Информационное письмо Минздравсоцразвития РФ от 18.05.2007 N 3950-ВС и ФФОМС от 17.05.2007 N 3613/26-3и "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2007 год", согласованное с Минфином РФ 08.05.2007 N 12-07-06/1807.
В итоге снижение нормативов привело к благополучной картине лишь на бумаге: программа стала практически бездефицитной, а финансирование на одного застрахованного жителя области в год за счет средств ОМС, составившее в 2007 году 1871,8 рубля, впервые вплотную приблизилось к расчетному показателю (1891 рубль). Однако, опустив таким способом планку оказания бесплатной медицинской помощи в системе ОМС, вряд ли можно в действительности существенно повысить ее доступность и качество. А учитывая тот факт, что, как уже отмечено, индекс роста цен на 2007 год при прогнозе 7,7% фактически составил 14,2%, финансирование бесплатной медицинской помощи на одного застрахованного жителя области средствами ОМС реально возросло по сравнению с 2006 годом не более 10 - 12%. Поэтому несмотря на то, что финансирование на одного жителя области в 2007 году на 25% выше, чем в 2006-м, его размер не достиг даже расчетной величины 2006 года, что является свидетельством необходимости реального решения проблемы, а не способом манипулирования цифрами, в том числе и на федеральном уровне.
3.2.1.Расходы на ведение дела страховых медицинских организаций, входящие в состав оплаты медицинских услуг, составили 88230,2 тыс. рублей, или 2,1% от суммы средств, направленных на финансирование программы ОМС (в 2006 году соответственно 68633,4 тыс. рублей и 2,2%). Это не превышает норматива, установленного рекомендациями ФФОМС (4%).
3.2.2.Нормированный страховой запас сформирован в отчетном году в сумме 339294,2 тыс. рублей, что составляет 101,9% от предусмотренной в бюджете Фонда суммы, вследствие увеличения доходной части бюджета. На реализацию территориальной программы ОМС в страховые медицинские компании по их заявкам в связи с недостатком средств направлено 276983 тыс. рублей. Неиспользованный остаток средств нормированного страхового запаса - 62311,3 тыс. рублей - направлен на финансирование территориальной программы ОМС 2008 года.
3.3.Кроме того, произведены расходы на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье" в сумме 265874,1 тыс. рублей: на дополнительные выплаты медицинскому персоналу первичного звена - 238539,7 тыс. рублей (357,2% плана); на дополнительную оплату амбулаторно-поликлинической помощи, оказанной неработающим пенсионерам в рамках территориальной программы ОМС, - 7863,9 тыс. рублей (100% плана); на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан - 17518 тыс. рублей (1133,1% плана); на диспансеризацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в стационарных учреждениях, - 1952,5 тыс. рублей.
3.4.На оплату реализации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению необходимыми лекарственными средствами (ОНЛС) с учетом остатка на начало года направлено 921343,3 тыс. рублей - 211,7% утвержденной в бюджете суммы. По сравнению с 2006 годом финансирование ОНЛС увеличилось на 48,7%, однако только 45,7% общей суммы расходов (421189,7 тыс. рублей) направлено в соответствии с лимитами, доведенными Фонду, на обеспечение необходимыми лекарственными средствами отдельных категорий граждан. В 2007 году целевыми средствами погашена задолженность 2006 года перед фармацевтическими организациями за фактически отпущенные лекарственные средства в сумме 500153,6 тыс. рублей.
Вследствие ограниченного финансирования из ФФОМС за 2007 год оплачено только 551235 рецептов, или 71,7% принятых к оплате (из 768305). Как и в 2006 году, возникла задолженность за фактически отпущенные лекарственные средства, и на 01.01.2008 она составила 143952,1 тыс. рублей, уточненная на 14.05.2008 - 212023,8 тыс. рублей. При этом бюджетом Фонда в 2008 году на завершение расчетов 2007 года предусмотрено 135081,1 тыс. рублей, чего явно недостаточно.
В среднем на одного льготника в 2007 году приходится 12 принятых к оплате рецептов против 19 в 2006 году. Снижение уровня финансирования сказалось и на стоимости обеспечения одного льготника: если в 2006 году оно составляло 1002 рубля в месяц, то в 2007-м - только 826 рублей.
Необходимо также отметить ежегодное сокращение количества граждан, пользующихся государственной поддержкой в части обеспечения необходимыми лекарственными средствами. Если в 2005 году в федеральный регистр лиц, имевших право на получение этой социальной помощи, было включено 318714 человек (90% общего числа федеральных льготников), то в 2006 году это количество составляло уже 137900 человек (40,4%), по итогам 2007 года - 113482 человека, или 31,6% от общего числа имевших право на льготное обеспечение лекарствами. Показателен и тот факт, что не все льготники воспользовались государственной социальной помощью по разным причинам. Например, согласно пояснениям Фонда, отдельные граждане, включенные в регистр, не обратились в ЛПУ за рецептами, другие даже с выписанными рецептами не обратились в аптечные организации, что свидетельствует о наличии столь серьезных проблем и трудностей в получении лекарств, когда даже выписанные рецепты не обеспечиваются медикаментами. Кроме того, лицам, имеющим право на льготы, находящимся в исправительных учреждениях, в стационарных учреждениях социального обслуживания населения, не осуществлялась выписка рецептов. Отмечались также случаи, когда в аптеке отсутствовало лекарственное средство, поэтому истекал срок действия рецепта, а в итоге больные люди вынуждены вновь пройти "всю цепочку", что под силу далеко не всем. Так, по итогам 2007 года из 113482 человек медикаменты получили 64266 человек (немногим более половины - 56,6%), в 2006 году этот показатель составлял 60%.
Поэтому по состоянию на конец 2007 года число льготников, не отказавшихся от соцпакета, сократилось до 58218 человек, что составляет 42% по сравнению с 2006 годом, 18% - по сравнению с 2005 годом и 16% - от общего количества федеральных льготников. Однако даже для этого количества граждан средств федерального бюджета, доведенных Фонду на 2008 год в объеме 282,4 млн. рублей, недостаточно, поскольку потребность в финансировании в два раза выше.
3.5.На содержание исполнительной дирекции Фонда использовано 111289,2 тыс. рублей, или 2% общего объема расходов. Это меньше разрешенного норматива на 1% и составляет 88,6% утвержденного плана на 2007 год.
3.6.Остатки средств Фонда на 01.01.2007 в сумме 64806,7 тыс. рублей были направлены на цели и в объемах, утвержденных в бюджете:
- на финансирование расходов по ДЛО на завершение расчетов за фактически отпущенные лекарственные средства в 2006 году - 13994,2 тыс. рублей;
- на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан - 1546 тыс. рублей;
- на дополнительные выплаты медперсоналу первичного звена - 2763,4 тыс. рублей;
- на реализацию территориальной программы ОМС - 46503,1 тыс. рублей.
В течение 2007 года остаток средств Фонда увеличился на 21337,4 тыс. рублей и по состоянию на 01.01.2008 составил 86144,1 тыс. рублей. Данные средства использованы в 2008 году:
- на дополнительные выплаты медперсоналу первичного звена - 2872,0 тыс. рублей;
- на диспансеризацию находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - 118,9 тыс. рублей;
- на выполнение территориальной программы ОМС - 83153,2 тыс. рублей.
Исходя из вышеизложенного, Контрольно-счетная палата отмечает, что, несмотря на существующие проблемы, исполнение бюджета ТФОМС за 2007 год соответствует действующему законодательству. Причин для отклонения проекта Закона Воронежской области "Об исполнении бюджета Воронежского областного фонда обязательного медицинского страхования за 2007 год" Контрольно-счетная палата не усматривает.
Первый заместитель председателя
Контрольно-счетной палаты
Воронежской области
Е.С.ЛИТВИНЧУК
Начальник отдела
контроля расходов
на социально-культурную
сферу, науку и СМИ
Л.Н.ШИЛЬНИКОВА