Постановление от 19.12.2007 г № 9-П
По делу о проверке конституционности актов применения права по вопросам реализации «Государственной Программы социально-экономического развития села Республики Саха (Якутия) на 2002 — 2006 годы»
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием ходатайствующего народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Г.М. Артемьева и его представителей: помощника народного депутата Республики Саха (Якутия) Ф.Г. Охлопкова, помощника депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.Н. Губарева, доктора экономических наук Н.Н. Тихонова, полномочного представителя Президента Республики Саха (Якутия) в Конституционном суде Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова, представителей Правительства Республики Саха (Якутия): первого заместителя руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) М.М. Федорова, первого заместителя председателя Государственного комитета по ценовой политике - Региональной энергетической комиссии Республики Саха (Якутия) А.Б. Винокуровой, руководителя Департамента экономического прогнозирования и имущественных отношений Министерства сельского хозяйства Республики Саха (Якутия) Н.И. Дягилевой, старшего референта Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) П.В. Алексеева, рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Саха (Якутия) актов правоприменительной практики Правительства Республики Саха (Якутия) по вопросам реализации "Государственной программы социально-экономического развития села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Республики Саха (Якутия) сложившейся правоприменительной практики Правительства Республики Саха (Якутия).
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном суде Республики Саха (Якутия) явилось ходатайство народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Г.М. Артемьева.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Н. Прокопьева, объяснения сторон, выступления участников судебного процесса и исследовав материалы дела, Конституционный суд Республики Саха (Якутия),
Установил:
1.Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) постановлением от 17 октября 2002 года СЗ N 96-II утвердило "Государственную программу социально-экономического развития села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы" (далее - Программа), разработанную Правительством Республики Саха (Якутия). Заказчиком Программы является Министерство сельского хозяйства Республики Саха (Якутия). В Программе указаны основные цели и главные задачи, намечены направления деятельности, определяется общий суммарный объем финансирования, в том числе из государственного бюджета республики. Осуществление координации и контроля над выполнением Программы возлагались на Правительство Республики Саха (Якутия). Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года N 166 Программа была введена в действие.
Правительством Республики Саха (Якутия) во исполнение указанной Программы были приняты следующие правовые акты: постановление от 13 февраля 2003 года N 69 "Об организации государственных закупок сельскохозяйственной продукции, поставляемой сельскохозяйственными товаропроизводителями Республики Саха (Якутия) в 2003 году"; постановление от 18 марта 2004 года N 112 "Об организации государственных закупок сельскохозяйственной продукции, поставляемой сельскохозяйственными товаропроизводителями Республики Саха (Якутия) в 2004 году"; распоряжение от 17 марта 2005 года N 265-р "Об утверждении объема закупок сельскохозяйственной и промысловой продукции, поставляемой местными товаропроизводителями Республики Саха (Якутия) по договорам контрактации в 2005 году в разрезе улусов"; распоряжение от 17 марта 2005 года N 269-р "О порядке финансирования отрасли сельского хозяйства и рыболовства из средств республиканского бюджета в 2005 году"; распоряжение от 13 февраля 2006 года N 117-р "Об утверждении объемов государственных закупок сельскохозяйственной и промысловой продукции, поставляемой местными товаропроизводителями Республики Саха (Якутия) в 2006 году"; распоряжение от 10 марта 2006 года N 234-р "О порядке финансирования отрасли сельского хозяйства и рыболовства из средств республиканского бюджета в 2006 году".
Ходатайствующий Г.М. Артемьев утверждает, что правоприменительные акты Правительства Республики Саха (Якутия) не соответствуют Указу Президента Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года N 566 "О Президентской программе социально-экономического развития села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы" и постановлению Государственного Собрания (Ил Тумэн) от 17 октября 2002 года СЗ N 96-II "О Государственной программе социально-экономического развития села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы". Так, в нарушение пункта 2 Указа Президента Республики Саха (Якутия) финансовые средства на реализацию Программы, вместо предусмотренного объема не менее 15% расходной части республиканского бюджета, выделены на уровне 7,4%. По мнению ходатайствующего, отдельные положения изданных актов Правительства Республики Саха (Якутия) не соответствуют нормам отраслевого законодательства, регулирующих правоотношения в сфере сельскохозяйственного производства. Тем самым они противоречат положениям статей 2 , 56 (пункты 6 и 7), 72 (пункт 4), 80 (части 1 и 2), 82 (части 1 и 2), 84 Конституции Республики Саха (Якутия).
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 3 Конституционного закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" к компетенции Конституционного суда относится проверка конституционности актов применения права органами исполнительной власти, изданных по конкретным вопросам. При этом Конституционный суд не устанавливает и не исследует фактические обстоятельства, когда это входит в компетенцию других судов и не оценивает итоги реализации Программы, что входит в компетенцию иных органов. С учетом указанного к предмету рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) по настоящему делу относятся изданные Правительством Республики Саха (Якутия) распоряжения. Дело не подлежит прекращению, поскольку норма части 2 статьи 85 Конституционного закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" не содержит обязательного требования и поскольку акты применения права направлены на реализацию конституционно значимых целей и задач.
2.Государственное Собрание (Ил Тумэн), утверждая своим постановлением Государственную программу "Социально-экономическое развитие села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы", представленную Президентом Республики Саха (Якутия), действовало в пределах собственных полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 56 Конституции (Основного закона) республики.
Принятие Программы было инициировано Президентом Республики Саха (Якутия) - субъектом права законодательной инициативы. Программа была принята в виде постановления Государственного Собрания (Ил Тумэн), по содержанию и форме является актом комплексного характера. В его составе содержатся как нормативно-правовые предписания, осуществляющие функцию законодательного регулирования, так и оперативно-хозяйственные установления, выполняющие распорядительную функцию. Программа касается не определенного круга товаропроизводителей и хозяйствующих субъектов, реализация ее положений рассчитана на неоднократное применение. Мероприятия Программы предполагалось осуществить в пределах определенного срока и из средств бюджета республики, что сопряжено с исполнением закона о государственном бюджете.
Рассмотрение Программы в законодательном органе обеспечивалось установленной в Конституционном законе "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" и Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) нормотворческой процедурой. В соответствии с ней Программа была принята большинством голосов от числа избранных депутатов и удостоверена актом высшего должностного лица, возглавляющего исполнительную власть республики. С момента издания Президентом республики Указа о введении в действие, принятая Государственным Собранием (Ил Тумэн) Программа становится официальным нормативным документом.
Таким образом, по материально-правовому содержанию и процедуре принятия рассматриваемая Программа, будучи правовым актом, приравненным по юридической силе к закону, во взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами исполняла роль основы для принятия органами исполнительной власти республики правоприменительных актов по ее реализации.
3.Правительство Республики Саха (Якутия) в соответствии с закрепленным в статьях 80 (части 1, 2) и 82 Конституции республики статусом издает подзаконные акты по реализации программы социально-экономического развития. В их составе наряду с нормативными и ненормативными актами общего характера выделяются акты применения права, издаваемые во исполнение федерального и республиканского законодательства.
Конституционно-правовой смысл приведенных положений заключается в том, что надлежащее исполнение Программы связано с реализацией конкретных положений отраслевого законодательства. Таковыми применительно к предмету рассмотрения по данному делу являются соответствующие положения действующего на то время Федерального закона от 2 декабря 1994 года "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", Закона Республики Саха (Якутия) от 3 марта 1999 года "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд в Республике Саха (Якутия)", Закона Республики Саха (Якутия) от 11 декабря 2002 года "О государственном регулировании агропромышленного производства в Республике Саха (Якутия)", Закона Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 года "О закупках и поставках товаров, выполненных работ и организации услуг для государственных нужд Республики Саха (Якутия)". В указанных законах закреплены принципы и конкретные предписания, которыми должны руководствоваться органы исполнительной власти. Там же обозначены средства и методы, которые могут быть применены в подзаконных актах Правительства. Так, например, определены сроки утверждения объемов государственных закупок, предусматривается установление гарантированного уровня закупочных цен, устанавливается порядок авансирования с учетом производственного цикла, предполагается использование кредитования заготовительной деятельности, предусматривается выплата субсидии на возмещение затрат товаропроизводителей, указывается на возможность установления квоты для товаропроизводителей, независимо от форм собственности.
Правительством Республики Саха (Якутия) в 2003 - 2006 годах принимались распоряжения по организации государственных закупок сельскохозяйственной и промысловой продукции, определению порядка финансирования отрасли сельского хозяйства и рыболовства из средств республиканского бюджета. Вместе с тем объемы государственных закупок сельскохозяйственной и рыбопромысловой продукции, в отступление от требований законодательства, ежегодно утверждались с опозданием. Так, акты, обеспечивающие исполнение Программы, были изданы только 13 февраля 2003 года, 18 марта 2004 года, 17 марта 2005 года, 13 февраля 2006 года, 10 марта 2006 года. Применялись закупочные цены, не обеспечивающие возмещение товаропроизводителям реальных материальных затрат и получение дохода; не соблюдался предусмотренный законодательством порядок авансирования производителей сельскохозяйственной продукции; не были использованы возможности, связанные с созданием республиканского фонда сельхозпродукции, сырья и продовольствия. Перечисленные нарушения и доведение до государственного заказчика заниженных объемов государственных нужд повлекли сокращение объема, изменение структуры финансирования Программы развития села.
Акты Правительства, произвольно изменившие законодательно закрепленные правила, подлежащие обязательному применению при реализации Программы, не соответствуют целям и задачам Программы, которые корреспондируются с положениями статьи 2 Конституции республики, согласно которыми государство создает условия для материального благосостояния и духовного развития народа и призвано предоставлять равные возможности всем гражданам.
4.Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относит утверждение Программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации к основным полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (подпункт "г" пункта 2 статьи 5). Указанное полномочие закреплено в Конституции республики и Конституционном законе "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)".
Утверждение Программы социально-экономического развития Парламентом республики предполагает необходимость включения ее положений в законодательство. Это соответствует идее правового государства, так как любое обязательство государства приобретает реальную значимость, если оно оформлено законодательно. В системе законодательства республики особое место занимает закон о государственном бюджете, определяющий доходы и расходы республики на текущий год, и устанавливающий правила возникновения финансово-расходных отношений. Закон о государственном бюджете в соответствии с принципом разделения властей принимается Парламентом, а Правительство отчитывается перед ним об его исполнении. Финансирование программ социально-экономического развития, минуя закон о государственном бюджете, недопустимо, ибо это противоречило бы положениям Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
Пункт 2 Указа Президента предусматривал финансирование Программы развития села в объеме не менее 15% расходной части бюджета республики. Однако закон о государственном бюджете определял этот объем на уровне, не превышающем 8%. Таким образом, в условиях отсутствия надлежащего законодательного механизма, обеспечивающего соответствие между указанными показателями, произошло фактическое снижение уровня финансирования сельского хозяйства в законе о государственном бюджете, принимаемом ежегодно.
Между тем в статьях 1 , 2 , 56 (пункт 2) и 82 Конституции республики предусматривается право законодателя с учетом действующего федерального законодательства, финансового состояния республики обеспечивать правовое регулирование, увязывающее процесс разработки Правительством проекта закона о государственном бюджете с положениями Программы. Такая взаимосвязь могла быть реализована путем внесения соответствующих изменений в конституционные законы "О Президенте", "О Правительстве" и законы "О правовых актах органов государственной власти" и "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)". При этом усмотрение Правительства при составлении проекта закона о государственном бюджете должно ограничиваться правилом о приоритетной значимости показателей Программы, нацеленных на развитие села.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 86 - 88, 90, 92, 97 - 103 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Постановил:
1.Государственная Программа "Социально-экономическое развитие села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы", инициированная Президентом Республики Саха (Якутия) и утвержденная постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года N 98-II в соответствии с пунктом 6 статьи 56 Конституции Республики Саха (Якутия), является нормативно-правовой основой и хозяйственно-оперативным механизмом создания условий материального благосостояния и равных возможностей для сельских товаропроизводителей, определенных в качестве конституционных целей республики.
2.Признать правоприменительную практику Правительства Республики Саха (Якутия), выразившуюся в сокращении объема и в изменении структуры финансирования из республиканского бюджета по реализации "Государственной программы социально-экономического развития села Республики Саха (Якутия) на 2002 - 2006 годы", не соответствующей части 2 статьи 2, пунктам 6 и 7 статьи 56, пункту 4 статьи 72, частям 1 и 2 статьи 80, частям 1 и 2 статьи 82 Конституции Республики Саха (Якутия), как не соответствующую законодательству и несовместимую с задачей усиления правовой защищенности сельских товаропроизводителей.
3.Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) надлежит определить правовой механизм, основанный на соединении положений "Программы" с показателями закона о государственном бюджете на очередной финансовый год и ограничивающий пределы административного усмотрения исполнительной власти, использование которого должно обеспечивать становление в Республике Саха (Якутия) правоприменительной практики, соответствующей целям и задачам Государственной программы социально-экономического развития села.
4.Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5.Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ