Постановление от 29.12.2005 г № 11-П
По делу о проверке конституционности приложений 18.2 к статье 18 и 19.28 к статье 19 Закона Республики Саха (Якутия) «Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)» и некоторых положений статьи 3 Устава муниципального района «Мегино-Кангаласский улус»
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей А.С. Антонова, В.А. Долгашевой, Н.Г. Захарова, В.Н. Прокопьева, Н.Е. Полятинского, В.Т. Филиппова, с участием председателя наслежного Совета муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" Э.Е. Федорова, жителя муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" гражданина М.М. Петрова и его представителя В.В. Старостина, председателя улусного Собрания депутатов муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" Ю.Т. Попова, представителей главы муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" В.Н. Ефремова, Н.Г. Толстякова и Е.Г. Старостиной, представителей Правительства республики Т.С. Ивановой, Е.А. Пахомова и А.И. Калмыковой рассмотрел в судебном заседании дело о проверке конституционности приложений 18.2 и 19.28 к Закону Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" и некоторых положений статьи 3 Устава муниципального района "Мегино-Кангаласский улус".
Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности создания в муниципальном образовании "Мегино-Кангаласский улус" межселенных территорий и включения сельского поселения "Нерюктяйинский наслег" в состав муниципального района "Мегино-Кангаласский улус".
Поводом к рассмотрению явились ходатайства председателя наслежного Совета муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" Э.Е. Федорова и гражданина М.М. Петрова на нарушение их прав на местное самоуправление.
Заслушав доклад судьи В.Н. Прокопьева, объяснения сторон и их представителей, выступления других участников судебного процесса, исследовав документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Установил:
1.В соответствии со статьей 18 и приложением 18.2 к Закону Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 173-З N 353-III "Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон Республики Саха (Якутия) N 353-III) были утверждены границы муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", в том числе по смежеству с межселенными территориями. Согласно приложению 19.28 к статье 19 упомянутого Закона определены земельные участки, отнесенные к межселенным территориям муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)". Таким образом, в Законе Республики Саха (Якутия) N 353-III была сформулирована правовая норма о межселенных территориях, входящих в состав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)".
Согласно статье 72 (пункт "н") Конституции Российской Федерации границы территорий муниципальных образований могут устанавливаться и изменяться законами субъектов Федерации в соответствии с общими требованиями к территориальной организации местного самоуправления, предусмотренными федеральным законодательством. Правовые основы территориального устройства местного самоуправления закреплены как в федеральном, так и в республиканском законодательстве. К предмету совместного ведения России и ее субъектов относится правовое регулирование вопросов образования межселенных территорий, возникающих на территориях с низкой плотностью сельского населения.
По определению федерального законодательства межселенная территория - это территория, находящаяся вне границ поселений. То есть межселенная территория касается не только административно-территориального устройства субъекта Федерации, но и отношений землевладения и землепользования. Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) межселенные территории, входящие в состав муниципального района, создаются на территориях, имеющих низкую плотность населения. Поскольку образование межселенных территорий в границах муниципального района является исключением из общего правила, перечень таких районов утверждается с учетом средней плотности населения в Российской Федерации. Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 года N 707-р Мегино-Кангаласский улус (район) Республики Саха (Якутия) не относится к числу районов с низкой плотностью населения. Закон Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 171-З N 349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)", регулирующий вопросы организации местного самоуправления, не относит установление перечня районов с низкой плотностью населения к полномочиям органов государственной власти республики (статья 4). Только в рамках этого подхода данный Закон регулирует отдельные вопросы отнесения части территорий поселений к межселенным территориям .
В соответствии со статьей 99 Конституции Республики Саха (Якутия) местное самоуправление осуществляется в улусах, городах, наслегах и поселках , а установление и изменение границ муниципальных образований определяется законом с учетом мнения населения . Важнейшим принципом организации и функционирования местного самоуправления, закрепленным в пункте 1 статьи 98 Конституции республики, признается законность. Это означает, что положения Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующие вопросы образования межселенных территорий, имеют прямое действие на всей территории республики.
Решением улусного Собрания депутатов муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" от 29 июля 2004 года "Об образовании муниципальных образований в наслегах, утверждении границ и наделении их статусом сельского поселения, установлении административных центров сельских поселений" было выражено согласие населения на дальнейшее проведение реформы местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ. Статьей 18 Закона Республики Саха (Якутия) N 353-III муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" было наделено статусом сельского поселения. При этом в приложение 18.2 к Закону включено описание границ поселения по смежеству с участками, объявленными межселенными территориями, - "Улу-Сысы" и "Хангалас-Арыта". Статьей 19 этого Закона предусмотрено создание на территории муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)" межселенных территорий, а в приложении 19.28 к Закону перечислены наименования участков всех межселенных территорий муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)" и приведены их границы в соответствии с правилами картографического описания.
Таким образом, норма Закона Республики Саха (Якутия) N 353-III о межселенных территориях муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" не согласуется с принципом законности организации и функционирования местного самоуправления и потому противоречит требованиям части 3 статьи 8 Конституции Республики Саха (Якутия).
Что касается просьбы ходатайствующих о признании нахождения межселенных территорий "Улу-Сысы" и "Хангалас-Арыта" внутри территории "Нерюктяйинского наслега" и возражений на этот счет представителей муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)", то Конституционный суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, ограничиваясь предметом правового регулирования этого вопроса.
2.Устав муниципального образования занимает в системе муниципально-правовых актов особое положение, ибо он обладает чертами учредительного документа. В то же время как нормативный правовой акт Устав принимается и действует в рамках единого нормотворческого процесса и должен соответствовать требованиям федерального законодательства, Конституции Республики Саха (Якутия) и законодательству республики. Исходя из этого Устав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" является объектом проверки Конституционного суда республики на предмет соответствия его положений Конституции республики.
На заседании Конституционного суда установлено, что Устав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус", закрепляя в части 4 статьи 3 образование на его территории межселенных территорий, воспроизводит положения рассматриваемого Закона Республики Саха (Якутия) N 353-III о создании межселенных территорий в составе муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)". Названия и границы их соответствуют картографическим описаниям, приведенным в приложениях 18.2 к статье 18 и 19.28 к статье 19 оспариваемого Закона. Одновременно в части 4 статьи 3 Устава воспроизводится положение приложения 18.2 относительно описания смежных границ сельского поселения "Нерюктяйинский наслег" с территориями, объявленными межселенными, - "Улу-Сысы" и "Хангалас-Арыта".
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в решении от 14 июля 2005 года N 7-П и в определении от 2 декабря 2005 года N 9-О, сохраняющих силу, уже касался некоторых вопросов межселенных территорий муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" и признал неконституционными содержащиеся в приложениях 19.18 и 19.28 к Закону Республики Саха (Якутия) N 353-III положения в части описания границ межселенных территорий по смежеству с сельским поселением "Томторский наслег". В пункте 1 мотивировочной части настоящего постановления изложены правовые аргументы, обосновывающие вывод о несоответствии приложений 18.2 и 19.28 к рассматриваемому Закону требованиям пункта 1 статьи 98, частей 1 и 3 статьи 99 и части 3 статьи 8 Конституции Республики Саха (Якутия).
Следовательно, приведенная правовая позиция Конституционного суда имеет преюдициальное значение и выступает критерием признания неконституционными положений части 4 статьи 3 Устава муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус", оспариваемых заявителями.
3.Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части 1.1 статьи 83 предусматривает переходный период. Ходатайствующие полагают, что муниципальному образованию "Нерюктяйинский наслег" это дает возможность функционировать до 31 декабря 2008 года самостоятельно, не будучи включенным в состав муниципального района.
После 16 октября 2005 года, когда были проведены выборы в органы местного самоуправления сельских поселений, республика осуществила повсеместное внедрение местного самоуправления. По этому основанию республика не стала пользоваться возможностями переходного периода. Это означает, что в Республике Саха (Якутия) переходный период, предусмотренный Федеральным законом, не охватывает все вопросы местного самоуправления, а только вопросы бюджетно-финансовых отношений и формирования экономической основы местного самоуправления. В связи с указанным ссылка ходатайствующих на общерегулятивное значение переходного периода не может считаться состоятельной.
Ходатайствующие просят признать неконституционным вхождение территории сельского поселения "Нерюктяйинский наслег", образованного по результатам референдума, в состав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)", поскольку этим нарушаются их права на местное самоуправление.
Территория Нерюктяйинского наслега была определена постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) от 2 марта 2000 года на основании Указа Президиума Верховного Совета ЯАССР от 13 декабря 1951 года "Об объединении Павловского сельского Совета Якутского района и Нерюктяйинского сельского Совета Мегино-Кангаласского района Якутской АССР". Как создание муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", так и создание муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" не связаны с изменением статуса района как административно-территориальной единицы республики (статья 45 Конституции РС(Я). По приложению 15 к Закону Республики Саха (Якутия) N 353-III границы муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" установлены соответственно границам административно-территориальной единицы Мегино-Кангаласский улус (район). Согласно статье 18 этого Закона муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" наделяется статусом сельского поселения с одновременным утверждением границы в соответствии с картографическим описанием и включением его в состав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)", наделенного статусом муниципального района.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальный район объединяет общей территорией несколько поселений в целях решения вопросов межпоселенческого характера и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 этого Закона территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, должны входить в состав муниципальных районов.
Включение сельских поселений в состав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" не направлено на ущемление прав поселения и проживающих в них граждан. Система местного самоуправления республики, предусматривающая нахождение городских и сельских поселений в составе муниципального района, объективно обусловлена функциями создаваемых муниципальных образований, местными особенностями и учитывает мнение населения данной территории. В данном случае законодатель республики, реализуя конституционные основы местного самоуправления, воспользовался правом выбора конкретной модели территориального устройства местного самоуправления. За муниципальным образованием "Нерюктяйинский наслег" сохраняется территориальная, финансово-бюджетная, экономическая и организационно-ресурсная самостоятельность.
Таким образом, вхождение территории сельского поселения "Нерюктяйинский наслег" в состав муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)", направленное на обеспечение реализации предписаний Федерального закона N 131-ФЗ, как основанное на исторически сложившемся расселении населения и хозяйственно-экономическом единстве этих территорий, не противоречит частям 1 и 3 статьи 99 Конституции Республики Саха (Якутия).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 82 - 92, 97 - 103 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Постановил:
1.Признать приложение 18.2 к статье 18 и часть 2 статьи 18, а также приложение 19.28 к статье 19 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года "Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", в которых закрепляется норма об образовании межселенных территорий в муниципальном образовании "Мегино-Кангаласский улус (район)" и связанные с ними отношения сельского поселения "Нерюктяйинский наслег", не соответствующими статьям 8 , 97 , 98 (пункт 1) и 99 (части 1 и 3) Конституции Республики Саха (Якутия).
2.Признать часть 4 статьи 3 Устава муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)", предусматривающую расположение на территории муниципального района межселенных территорий, не соответствующей пункту 1 статьи 98, частям 1 и 3 статьи 99 Конституции Республики Саха (Якутия).
3.Признать приложение 15 к пункту 15 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ и о наделении статусом муниципального района муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", включающее муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" в состав муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)", соответствующим частям 1 и 3 статьи 99 Конституции Республики Саха (Якутия).
4.Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5.Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ