Решение от 13.01.2004 г № 3-6/2004

О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Ивановской области «Бюджетный кодекс Ивановской области (часть четвертая)»

Именем Российской Федерации
Ивановский областной суд в составе председательствующего Неупокоевой Л.В. при секретаре Фуфыгиной Н.А. с участием прокурора Кудрявцева В.Н. рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Иванове 13 января 2004 года гражданское дело по заявлению прокурора Ивановской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений закона Ивановской области,
Установил:
Прокурор Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу положений Закона Ивановской области "Бюджетный кодекс Ивановской области " от 29.09.2003 N 89-ОЗ:
абз. 8 ст. 233, ст. 234, п. 1 ст. 241, п. п. 1 - 18 ст. 242 - в части указания на возможность регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства законодательством области, а также
ст. 235, ст. 236, абз. 1, 9, 10 п. 2 ст. 237, п. 3 ст. 239, п. 3 ст. 240.
Полагает, что эти положения Закона Ивановской области приняты в противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ, ст. 1.3 КоАП РФ и нарушают права участников бюджетных правоотношений.
Просит обязать Законодательное Собрание опубликовать в "Собрании законодательства Ивановской области" решение суда.
Представитель Администрации Ивановской области по доверенности Титова Е.Н. с заявлением прокурора согласна. В отношении ст. 265 явного противоречия с федеральными законами не усматривает, считает, что положения этой статьи требуют уточнения.
Представитель Законодательного Собрания Ивановской области по доверенности Норкин А.В. с заявлением прокурора согласен в части. Согласен, что ст. 234 Закона противоречит ст. 283 БК РФ в связи с тем, что расширены основания применения мер принуждения, согласен в отношении абз. 1, 9, 10 п. 2 ст. 237. В остальной части считает, что положения Закона не противоречат федеральному законодательству, приняты Законодательным Собранием в пределах его компетенции.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации бюджетное, административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.
Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Согласно ст. 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Разграничивая полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений, федеральный законодатель установил в абз. 22 ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что к ведению федеральных органов государственной власти в частности относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно п. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. В силу ст. 2 БК РФ Закон Ивановской области "Бюджетный кодекс Ивановской области " входит в структуру бюджетного законодательства РФ и не может противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 153 БК РФ, определяющей бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, законодательные (представительные) органы не имеют права выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов).
Закон Ивановской области N 89-ОЗ "Бюджетный кодекс Ивановской области " принят Законодательным Собранием Ивановской области 25 сентября 2003 года, 29 сентября 2003 г. подписан Главой Администрации Ивановской области, опубликован в "Собрании законодательства Ивановской области" N 21 (231) 17 ноября 2003 года и в соответствии со ст. 244 Закона вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования.
Согласно ст. 233 Закона, к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
блокировка расходов;
изъятие бюджетных средств;
приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
начисление пени;
наложение штрафа;
иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Кодексом, действующим законодательством.
Абз. 8 данной статьи допускает применение к нарушителям бюджетного законодательства мер в соответствии с названным Кодексом, действующим законодательством. Это положение Закона противоречит абз. 8 ст. 282 БК РФ, который предусматривает, что к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами. Применение мер в соответствии с законами субъекта не допускается.
Согласно ст. 234 основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства на территории Ивановской области являются основания, предусмотренные статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иные основания в соответствии с федеральными законами, настоящим Кодексом и областными законодательными актами по бюджетным правоотношениям.
Положение о том, что основаниями применения мер принуждения являются основания, предусмотренные настоящим Кодексом и областными законодательными законами, противоречит ст. 283 БК РФ, согласно которой основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами. Установление оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации законами области не допускается.
Статья 235 предусматривает ответственность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти:
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения настоящего Кодекса, иных областных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти Законодательное Собрание, Глава Администрации (Губернатор) Ивановской области вправе обратиться в вышестоящий федеральный орган исполнительной власти с выражением недоверия руководителям (должностным лицам) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Указанное положение противоречит абз. 22 ст. 7 БК РФ, согласно которой установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации является компетенцией органов государственной власти Российской Федерации.
Статья 236 предусматривает ответственность исполнительных органов государственной власти Ивановской области:
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения настоящего Кодекса и областных законов, регулирующих бюджетные правоотношения органами и (или) должностными лицами, исполняющими бюджет, Законодательное Собрание вправе принять постановление, на основании которого руководитель казначейства приостанавливает финансирование (операции по счетам) - блокирует расходы главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств.
Это положение Кодекса наделяет Законодательное Собрание Ивановской области в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами и (или) должностными лицами, исполняющими бюджет, Бюджетного кодекса Ивановской области и областных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, полномочиями по принятию постановлений, на основании которых руководитель казначейства приостанавливает финансирование (операции по счетам) - блокирует расходы главных распорядителей. Это положение противоречит п. 1, 2 ст. 231 БК РФ, которые не содержат такого основания применения блокировки расходов бюджета как неисполнение или ненадлежащее исполнение Бюджетного кодекса субъекта РФ и иных законов субъектов РФ, регулирующих бюджетные правоотношения. Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут применяться меры принуждения, соответствующие данному Кодексу и иным федеральным законам. Мера принуждения в виде блокировки расходов главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств БК РФ не установлена. В силу ст. 283 БК РФ основания применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства должны соответствовать данному Кодексу и федеральным законам. Органы законодательной власти компетенцией в части принятия решений о блокировке расходов не наделены, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы не имеют права выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов). Согласно п. 3 ст. 231 БК РФ блокировка осуществляется по решению руководителей финансового органа.
Статья 237 определяет полномочия органов, исполняющих областной бюджет, в сфере применения мер принуждения:
1.Правом применения мер принуждения в порядке и пределах полномочий, установленных законодательством, обладают руководитель органа, исполняющего областной бюджет, и его заместители (в соответствии с их полномочиями).
2.Руководитель органа, исполняющего областной бюджет, и его заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными федеральными и областными законами, имеют право:
списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных в настоящей части Кодекса;
списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
взыскать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки финансирования Банка России за каждый день просрочки;
выносить предупреждения руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца;
по решению Законодательного Собрания приостанавливать операции по счетам главных распорядителей (распределителей) в кредитных организациях.
3.Действия органа, исполняющего областной бюджет, и его должностных лиц могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
4.Должностные лица органа, исполняющего областной бюджет, за нарушение бюджетного законодательства и ненадлежащее исполнение своих обязанностей несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность, а также ответственность, предусмотренную законодательством о государственной и муниципальной службе.
Абз. 1 п. 2 данной статьи предусматривает, что права по применению мер принуждения руководителем органа, исполняющего областной бюджет, и его заместителями (в соответствии с их полномочиями) определяются в порядке, установленном настоящим Кодексом и областными законами.
Это положение противоречит абз. 22 ст. 7 БК РФ, п. 2 ст. 284-1 БК РФ, устанавливающему, что права руководителей органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителей (в соответствии с их полномочиями) определяются в порядке, установленном БК РФ.
Абз. 9 п. 2 статьи предоставляет право руководителю органа, исполняющего областной бюджет, и его заместителю (в соответствии с их полномочиями) приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца, а абз. 10 п. 2 статьи предусматривает право руководителю органа, исполняющего областной бюджет, и его заместителям (в соответствии с их полномочиями) по решению Законодательного Собрания приостанавливать операции по счетам главных распорядителей (распределителей) в кредитных организациях.
Эти положения противоречат п. 2. ст. 153 БК РФ, а также п. 2 ст. 284-1 БК РФ, в соответствии с которым руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям (в соответствии с их полномочиями) такие права не предоставлены. Эти права могут быть установлены Бюджетным кодексом РФ.
Статья 239 п. 3 предусматривает, что при недостаточности на счете казначейства средств для осуществления списания в полном объеме, денежные средства в размере несписанного объекта списываются со счета казначейства в размере, не превышающем разницу между суммой средств, находящихся на счете казначейства, и совокупной суммой средств, указанных в своде получателей бюджетных средств.
Это положение противоречит п. 3 ст. 286 БК РФ, согласно которой денежные средства в размере несписанного остатка списываются в размере, не превышающем разницу между суммой средств, находящихся на счете федерального казначейства, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов бюджетных обязательств по всем получателям бюджетных средств.
Статья 240 п. 3 предусматривает, что при недофинансировании на счете бюджета средств для осуществления указанного списания в полном объеме списание денежных средств производится в порядке, определенном для списания средств с единого счета областного бюджета.
Это положение противоречит п. 3 ст. 287 БК РФ, которой установлено, что при недостаточности на счете бюджета средств для осуществления указанного списания в полном объеме списание денежных средств производится в порядке, определенном для списания средств с единого счета федерального бюджета.
Статья 241 п. 1 предусматривает, что списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, установленных настоящим Кодексом и другими законами, и в порядке, установленном Банком России по согласованию с Федеральным казначейством.
Это положение противоречит п. 1 ст. 288 БК РФ, которым такие случаи могут быть установлены Бюджетным кодексом РФ и другими федеральными законами.
Статья 242 предусматривает административную и иную ответственность за бюджетные правонарушения:
1.Нецелевое использование бюджетных средств влечет за собой административную, уголовную и иную ответственность в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
2.Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет ответственность в соответствии со статьей 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
3.Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, влечет ответственность в соответствии со статьей 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
4.Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, влечет ответственность в соответствии со статьей 292 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
5.Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателей бюджетных средств влечет ответственность в соответствии со статьей 293 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
6.Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет ответственность в соответствии со статьей 294 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
7.Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, влечет ответственность в соответствии со статьей 295 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
8.Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи влечет ответственность в соответствии со статьей 296 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
9.Финансирование расходов сверх утвержденных нормативов влечет ответственность в соответствии со статьей 297 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
10.Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка влечет ответственность в соответствии со статьей 298 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
11.Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, влечет ответственность в соответствии со статьей 299 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
12.Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка влечет ответственность в соответствии со статьей 300 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
13.Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка влечет ответственность в соответствии со статьей 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
14.Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление влечет ответственность в соответствии со статьей 302 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
15.Несоблюдение обязательности зачисления доходов влечет ответственность в соответствии со статьей 303 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области, а также при наличии состава преступления уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
16.Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов, влечет ответственность в соответствии со статьей 304 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
17.Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателей бюджетных средств влечет ответственность в соответствии со статьей 305 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
18.Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам влечет ответственность в соответствии со статьей 306 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ивановской области.
Положения указанной статьи в части ответственности за нарушения бюджетных правоотношений в соответствии с законодательством Ивановской области противоречат абз. 22 ст. 7 БК РФ, который относит установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ к компетенции органов государственной власти РФ. Кроме того, абз. 1 п. 2 ст. 284 БК РФ определяет, что меры принуждения органы федерального казначейства вправе применять по основаниям, установленным БК РФ и иными федеральными законами, т.е. регулирование вопросов ответственности законом области нарушает указанные права органов казначейства.
Суд не может согласиться с доводами представителя Законодательного Собрания Ивановской области о том, что оспариваемые положения Закона Ивановской области не нарушают ничьих прав и интересов. Указанными положениями Закона Ивановской области нарушаются права управления федерального казначейства по Ивановской области в части применения мер принуждения согласно ст. 242 Закона, а также и других участников бюджетных отношений по тем причинам, что в соответствии с п. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации никто не может нести ответственности за деяния, которые на момент их совершения не признаются правонарушением. Основания для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, установленные Законом Ивановской области, в силу абз. 22 ст. 7 БК РФ не могут являться основаниями для привлечения к ответственности.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, суд
Решил:
Заявление прокурора Ивановской области удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими следующие положения Закона Ивановской области "Бюджетный кодекс Ивановской области " от 29.09.2003 N 89-ОЗ со дня вступления в силу:
абз. 8 ст. 233, ст. 234, п. 1 ст. 241, п. п. 1 - 18 ст. 242 - в части указания на возможность регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства законодательством области,
ст. 235, ст. 236, абз. 1, 9, 10 п. 2 ст. 237, п. 3 ст. 239, п. 3 ст. 240.
Обязать Законодательное Собрание Ивановской области после вступления решения суда в законную силу опубликовать в "Собрании законодательства Ивановской области" резолютивную часть решения.
Решение может быть обжаловано в Верховный суд РФ в течение 10 дней через Ивановский областной суд.